Page 96 - 《党政研究》2025年第5期

主，利用国家力量直接进行重大项目建设，集中使用强制性政策工具，通过行政命令方式
直接作用政策目标对象。
此阶段并未发布大量能源政策，现有政策大多与先前国民经济计划和工业政策中涉及
能源部分的内容保持相对一致。但该阶段已经出现了 “点”状的政策选择差异，说明此
阶段政府注意力配置已经有所转移。１９７８—１９９４ 年间中国能源政策环境有所变化，集中
表现在国家能源安全环境变化。首先，生产力有所提升，我国政府逐渐意识到 “富煤缺油
少气”的资源禀赋对于经济社会发展的限制。其次，三次石油危机对西方国家各大经济体
造成强烈冲击，这给当时仍然自给自足、石油价格尚未与国际接轨的中国带来了新思考。
一方面，即使煤炭资源充足，但面对经济持续高速发展，我国将面临石油需求量爆炸性增
长问题；另一方面，仅开发我国现有储备能源不能保障我国能源安全，降低单位能耗、提
升能源利用效率势在必行。至此，维护国家能源安全的政策理念中注入了开源节流、提升
能源利用效率的新内涵。在这种政策理念指引下，提升能源利用效率被纳入维护国家能源
安全、守好能源安全底线的政策目标之中。１９８６ 年出台的 《节约能源管理暂行条例》包
括能源开发、能源节约两个主要能源政策目标。在能源开发、能源节约政策目标指引下，
此阶段的政策议题主要聚焦于能源供应管理、工业用能管理、城乡生活用能管理、节能管
理体系建构等方面。政策工具以行政命令为主，同时出现了对于市场机制参与能源事业的
初步探索。１９８９ 年发布的 《国务院批转国家体改委关于一九八九年经济体制改革要点的
通知》，象征着以煤炭价格为代表的中国能源市场价格机制的逐步形成。
２． 政策断续期 （ １９９４—２０１２ 年）：经济发展与环境保护的动态平衡
中国能源政策断续期建立在尚未构建完整、稳定的能源政策体系的历史基础之上。改
革开放初期，能源事业更多扮演着为工业生产提供燃料的角色，完整、稳定的能源体系并
未真正建立，而是依附于工业体系，是工业体系的子领域之一。因此，中国能源政策断续
期不但是对旧能源政策体系的渐进式更新，而且与现代能源体系逐步建设的过程相伴。
１９９４—２００５ 年间我国能源安全环境具有以下三个特征。第一，自我国从 １９９４ 年起成
为石油净进口国起，石油和天然气在能源消费中占比不断增加，我国能源对外依存度不断
上升；第二，能源消费与生态保护的矛盾逐渐凸显，诸如大气污染、矿区塌陷等生态安
全、生产安全问题开始显现；第三，新能源等科技逐渐发力，新能源与节能技术在维护国
家能源安全中扮演着越来越重要的角色。因此，我国能源政策理念开始由追求 “开源”
与 “高效”向 “可持续”与 “高质量”逐步演变，政策目标逐渐明晰为以下三点。第一，
改善能源环境，处理好能源消费与生态环境保护的辩证关系。能源生产消费不能以破坏生
态环境为代价，应格外重视能源生产消费过程中的大气污染问题和生态破坏问题。我国于
１９９４ 年制定 《中国 ２１ 世纪议程———中国 ２１ 世纪人口、环境与发展白皮书》，正式开启了
可持续发展进程。２００３ 年出台的 《中国 ２１ 世纪初可持续发展行动纲要》则明确了要提高
“资源承载能力”，国民经济结构将从 “高消耗、高污染、低效益”向 “低消耗、低污染、
高效益”逐步调整。“九五”至 “十一五”历个五年计划均有 “环境污染治理”和 “生
态环境保护”的相关表述。第二，提升能效水平，实现能源节能降耗利用。１９９７ 年出台
的 《中华人民共和国节约能源法》，将推动企业降低单位产值能耗和单位产品能耗作为重
点工作内容。第三，开发新能源，实现新能源技术进步。此阶段政策工具逐渐丰富，诸如
财政补贴、税费优惠等激发市场主体活力的激励政策陆续落地，多种政策工具的组合使用
日趋完善，但仍以规制型政策工具为主，特别是在淘汰落后产能方面存在无视行业特点及
异质性的 “一刀切”现象 。在中国能源政策断续期，能源法制逐渐完善，随着 《中华
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人民共和国节约能源法》《中华人民共和国循环经济促进法》《中华人民共和国可再生能
源法》等法律的出台与不断修订，我国能源法治水平逐步提高，完整的节能管理体系逐步
确立。

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