Page 103 - 《党政研究》2025年第5期

应采取何种适应性策略等。本文拟基于 “情境 －结构 －行动”的研究框架并通过案例分
析来探讨基层应急协同的影响因素及优化路径。
（二）研究文献回顾
基层应急管理中的部门协同是指在公共突发事件应急过程中将政府诸多应急职能部门
纳入统一指挥调度系统，以处理突发紧急事件和向社会提供救援服务的应急模式。随着社
会治理重心下沉，基层政府长期承担着兼具意外性、紧急性和不确定性的应急工作，然而
目前的协同整合工作尚未到位 ，基层应急管理部门仍然存在权责不一致、激励机制不足
〔 ２〕
的问题 。现有研究主要从工具和结构维度探讨了基层应急部门协同的运行逻辑。
〔 ３〕
工具视角强调技术和规则对部门联动的赋能作用。有学者指出，数字技术有助于建构
扁平化的政府治理结构，助推制度优势转化为治理效能 ；契约规则的共建则是实现基层
〔 ４〕
应急整体化的保障。一方面，技术嵌入让基层应急管理加快智慧化进程，还能强化应急思
维与管理科学性。有学者提出技术主导的基层应急治理实践类型，认为在部门联动过程中
仍然存在数据共享渠道被阻断的现实困境 。部分基层政府未考虑社会环境的复杂性和应
〔 ５〕
急管理的实际需求而盲目推崇技术，造成技术力量和应急力量的双重浪费 。另一方面，
〔 ６〕
在部门联动过程中，碎片化的基层应急管理事务虽然得到整合，但缺乏长效化的规则体系
就容易走向 “运动式治理” 。有学者认为在基层应急管理过程中需要契约、规则或集体
〔 ７〕
协议来规范不同主体的权力，从而维持治理时效性 。完善法律法规建设和应急管理权责
〔 ８〕
体系有助于为基层应急协同工作的开展提供规则参照 。
〔 ９〕
结构视角更多地关注组织架构的变革，希望通过优化同级部门的分工协作实现应急管
理有效协同。基层应急部门联动的关键是打通现有的条块壁垒，实现信息、资源、流程的
融通 。部门协同同时伴随着治理重心下沉，提高了基层镇街对于调动条线资源的自主
〔 １０〕
权 ，但受到部门间的利益博弈、职权错配等因素的影响，主体间的失序问题频发 ，
〔 １１〕
〔 １２〕
具体表现为基层应急管理工作部门对于公共危机的防范工作衔接松散，联动研判能力与协
同行动能力有待提升，顶层领导协调机制还未成熟等 。应加强应急法制体系建设，明
〔 １３〕
确各职能部门地位、权责，规范应急管理流程，推动部门联动平稳落地 。
〔 １４〕
现有研究成果从不同视角对基层应急管理协同问题进行了深入分析，但较少考虑治理
情境与治理结构之间的动态变化以及行动主体对结构的能动调适。本文尝试将工具视角及
其技术理念纳入情境范畴，将情境的内涵扩展为治理需求与技术条件，探究情境对结构变
革的驱动作用；同时聚焦于基层治理领域的应急管理部门协同，以充斥着繁杂事务的社会
治理末梢为研究载体。

二、理论基础、分析框架与案例选择

本文依据吉登斯的结构化理论，构建 “情境 －结构 －行动”分析框架，以动态视角
审视三者的互动逻辑。
（一）结构化理论
吉登斯在结构化理论中阐明了社会结构的二重性，并且重视行动者对结构的能动作
用。吉登斯认为结构是由无限次的社会活动产生的，包括一定时空条件下社会再生产过程
中重复涉及的规则和资源，结构的调整必然涉及规则与资源的重新配置 。“规则”主要
〔 １５〕
由行动者在行动时所依赖的各种正式制度、非正式制度以及文化符号构成。“资源”可以
划分为配置性资源和权威性资源。权威性资源是指行动主体具备的权威和社会资本，配置
性资源则是指各种物质实体性资源 。规则与资源的有机结合构成了相对稳定的结构。
〔 １６〕
吉登斯提出，社会结构是由人类的行动塑造的，同时社会结构又是人类行动的桥梁和
中介，两者存在相互形塑的复杂关系，即 “社会系统的结构性特征对于它们循环反复组织
起来的实践来说，既是后者的中介又是它的结果” 。结构化理论的启示在于，随着治理
〔 １７〕
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