Page 108 - 《党政研究》2025年第5期

急事务的处置，基层政府以往主要采取部门化运作与政治动员并举的管理模式，在常态化
时期将应急任务按职能属性分配给各个部门，在危机时期则通过政治动员整合各部门资
源 。部门化运作虽然适应了专业分工的需要，但容易诱发部门本位主义观念，出现各
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自为政、推诿扯皮等现象，造成信息壁垒凸显、应急处置行动失序；部分单位缺乏执法
权，难以单独完成应急任务，而部门行动脱钩使应急管理极易错过危机处置的 “窗口
期”。战时的应急动员在短期内实现了综合决策、一致行动，但缺乏制度化保障，未能构
建长期有效的权责制度和协调机制，难以延续政治动员的积极效应。这种基层应急模式直
接诱发了严重的应急碎片化，导致机构职能重叠、职责模糊不清、部门沟通不畅等问题，
制约着应急工作的行动效率。
囿于基层应急场域中资源有限、条块矛盾等现实约束，应急管理的结构性弊病尚未得
到根本性纾解，基层部门往往陷入从应急制度、管理职责、应急信息、资源配置的碎片化
到治理失灵的恶性循环 。在沉重的应急负担下，基层应急碎片化与部门分工之间的张
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力愈演愈烈，基层应急管理呈现出力有不逮的局面，驱使政府探索部门协同应急的可行性
方案。
２． 技术赋能：优化信息整合路径
数字技术在当前的基层治理中展现出强大的 “数据能力”，能在短时间内搜集海量信
息、整合资源，为部门在科层体制内的信息交互及采取一致行动提供了可能性。在传统科
层组织中，各部门边界分明、各司其职，专业化分工带来高效率产出的同时也造成了 “各
自为政”“分头单干”的局面，严重割裂了应急资源，引发了责任推诿、协同无力的困
境 。在基层应急实践中，组织结构的刚性与治理情境的弹性产生了较大的张力，基层
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政府因而积极开展突破部门壁垒的探索。数字技术的迅猛发展则对传统科层制的治理格局
产生了强有力的冲击，有助于革新治理思维、重塑结构体系、改进行动范式。聚焦到基层
应急领域，应急管理与部门协同的特性向数字技术赋能打开了需求缺口，从而打破信息不
对称，分解主体应急压力 。一方面，数字技术在算法与模型的驱动下可以替代人力，
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提升预警与决策的科学性，为风险研判、敏捷响应以及恢复重建提供支撑辅助。数字技术
的主要功能在于汇聚海量数据、建构信息共享空间、构建应急情报知识体系等，有助于政
府把握危机演变态势、快速采集危机信息，为联动式决策和指挥行动提供依据。另一方
面，部门协同是优化配置物理、社会、信息三元空间资源的过程，客观上要求各类信息高
度流通 。数字技术为部门共事创造了虚拟空间和信息交流媒介，摆脱时空限制与部门
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壁垒束缚，使信息在虚拟数字空间中实现高速流通。应急部门在虚拟平台进行实时沟通，
共享应急资源，有利于得出危机应对的最佳方案。
（二）结构逻辑：规则与资源的双重变动
在基层应急管理中，随着协同需求不断强化，以技术打破部门壁垒逐渐成为发展趋
势。在这一情境驱动下，基层应急管理系统正经历着深刻的结构变革，呈现出双重维度特
征：其一为协同规则的重塑，通过建立权责配置规则、搭建沟通平台，形成全新的协作范
式；其二是协调资源的战略性下沉，上级政府在基层组建应急协调机构，通过下放应急指
挥权力提升其行政势能。这种协同结构使得基层应急部门协同的模式初显雏形。
１． 规则再造：协同制度的出台
规则指的是治理结构中多主体互动的认知工具，不仅包括行动者在开展治理活动时所
需的正式制度规范，也包含着为主体行为提供意义框架的象征系统、认知模式等非正式制
度和文化符号 。协同规则的出台不仅代表着重新理顺部门职责秩序，并以规章制度的
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形式确定下来；同时也意味着部门关系的重新设定，使各部门成为紧密相连的行动共同
体。在应急管理情境中，各主体实施的一系列应急行动也受到规则框架的约束与规范：正
式制度的刚性约束助推跨部门行动实现强制性整合，非正式制度则以柔性协调方式达成协

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