Page 109 - 《党政研究》2025年第5期

作的共识建构。
一方面，基层应急事务及应急力量往往缺少统一的领导指挥，需要通过具备权威性和
强制性的规章制度、政策文件、上级指令等在最短时间内将治理意图传递至基层各部门，
具体包括权力清单、行动流程、应急预案等形式。正式制度以文本形式实现部门职责法定
化，确定分工细则和应急响应流程；依托科层体制推进政策纵向传导，保证意图贯彻落
实；以绩效考核机制激励并约束基层部门的应急行动，深化精准问责。另一方面，应急协
同工作涉及多部门在预防、响应、处置、恢复等全周期内的频繁互动，充足的信任度和行
动共识是顺利开展应急工作的基础。基层可借助各类非正式制度的象征性符号或互动形式
塑造风险共担的共同体意识，增进应急行动主体间的沟通交互。除了在应急协调机构设置
部门例会、联席会议等机制促进惯习了解和经验交流外，还应当注重维系各主体的非正式
关系网络，培育部门间的信任关系。正式制度与非正式制度在基层应急领域的互嵌格局有
助于消除部门化运作的顽疾，形成长期稳定、协作配合的互动关系 。
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２． 资源下沉：塑造协调机构的权威
结构变动涉及资源配置格局的变更，将必要的资源下沉至基层应急主管单位成为推动
部门协同的基础。其中，应急主管单位的权威是确保应急协同工作有效开展的重要前提，
需要在法定职责中赋予其足够的领导权力和资源整合能力，强化在部门协调、行动部署、
监督激励等方面的有效性。２０１８ 年 《国务院机构改革方案》发布后，各级应急管理部门
作为专门机构开始行使职能，要求在应急事务上平行调度公安、水利、消防等机构的人、
财、物、信息等资源。然而基层应急管理存在权责配置失衡问题，应急主管部门难以有效
维系协同应急网络，也难以掌握充分的信息资源，应急事务中时常发生推诿避责、各自为
政现象。为破解基层应急协调无力的困境，建立协调机构、下沉治理资源就成为助推部门
协同的必要之举。针对横向部门间的协同问题，政府往往选择设立联席会议或建立牵头机
构 。协调机构的增设有利于重塑部门间的治理关系网络，形成以其为核心的网状结构，
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明确应急行动的责任主体，降低应急协调成本，提升应急处置效率。在构建基层应急协同
网络的过程中，还应向应急协调机构下放资源调动、绩效考核等权力，使其成为基层配置
应急资源的中心枢纽，以破解基层应急管理中的资源碎片化困境。
（三）行动逻辑：基层应急主体的适应性策略
基层应急结构与治理过程能否契合，需要在行动层面加以检验。部门协同结构重塑了
基层应急部门行动的自主空间，在执行过程中基层政府会以实践经验来调适结构，发挥自
身能动性，提高政策方案在基层的可操作性 。应急协同结构成型后，基层政府可根据
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辖区实际情况采取细化职责结构、提升应急队伍能力等适应性策略，促进应急协同结构清
晰化、可操作化。
１． 职责细化：基层应急部门的分工与配合
在条块治理结构下，政府部门处于纵横复合的职责体系中，基层应急协同主要涉及同
级部门横向职责的具体内容和相互关系，即明确 “应该由谁做”的问题 。各应急部门
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遵循专业职能分工原则，其愿景与目的在于实现专业化、保障部门行动效率。然而公共危
机往往不是单独发生的，各类突发事件在危机演变过程中相互交错，难以清晰界定应急责
任，时常呈现职责交叉或职责间隔的态势，影响各部门达成应急共识，延误危机处置时
效。单纯按照专业范畴进行分工很难适应复杂多变的应急态势。关于应急协同的正式制度
也未必能顾及基层的实际职责分工状况，只是对职能相近的部门进行归拢管理，仍然需要
进一步明晰具体职责、理顺协作流程。
基层应急协同本质上是对部门应急管理职责的联动性优化，这既是行动上的协同，也
是部门关系上的协同。因此，为保证协同结构与基层情境的适配性，基层政府着手重塑部
门间的关系，根据部门分工现状理顺职责秩序。一方面，基层实践中组建了较高规格的综

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