Page 110 - 《党政研究》2025年第5期

合指挥机构，为协调应急行动提供依托，解决平级部门间协同失效的问题。另一方面，基
层建立以应急事项和应急需求为导向的部门分工体系，打破专业分工的固有标准，重新划
定应急部门的职责任务，细化部门共事和分工的职责清单。
２． 能力提升：全能型应急队伍的培育
协同制度安排的生效，要求基层各应急部门具备应急素养和协作能力，推动协同结构
与基层场域走向耦合。正如克罗齐耶等学者所述，成功的变革是一个集体过程的结果，并
且建立在对行动者新能力的发掘和获得的基础之上。 应急管理能力是应急管理主体为履
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行应急管理职能、实现应急管理目标而应具备的知识、资源和技能的总和，最终落到应急
队伍的建设上 。作为危机应对的主体，基层应急队伍的能力水平直接决定着协作应急
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的有效性，应急队伍建设既是协同结构优化的必然选择，也是实现整体应急效能跃迁的重
要支点。在协同结构下，应急队伍的目标是通过完善自身建设，最终实现协作应急，提升
应急管理效能。
应急队伍建设主要包括树立协作共识、提升应急素养、强化专业技能三个方面。第
一，各支应急力量转变 “分头应急”的传统行动思路，吸纳、培育具备系统思维的应急
人才，畅通部门沟通的渠道，逐步确立 “一支队伍”的大应急共识。第二，应急队员需
掌握应急管理理论、预案体系及政策法规，通过培训学习更新应急知识库，培养新时代大
应急框架下的高素养应急人才。第三，基层政府加大技能培训力度，通过跨部门岗位交
流、模块化训练等形式优化应急队伍对突发事件的处置流程和协作执行能力，提升多灾种
应对、智能装备操作等核心技能，同时注重复杂危机应对、舆情引导等软实力的培养。

五、基层应急管理部门联动的未来进路

从案例分析部分来看，基层对应急事务处置碎片化、应急协同效率低下等问题可作出
积极回应，包括对工作事项、职责权限、应急资源等进行一定的整合，以虚拟信息协同网
络集聚各部门信息，建立指挥中心统一调度应急队伍等，并能初步实现基层应急多部门联
动。要巩固协同效果、防止碎片化应急问题的回弹，基层政府需动态把握应急协同的实现
条件，加强相关要素的联结互嵌，通过情境感知、结构巩固、行动增能的路径推动部门协
同的持续性发展。
（一）情境感知：构建需求评估 －技术赋能的传导机制
基层应急情境影响治理结构的基本逻辑在于促使政府对需求、技术等要素进行统一考
量，形成基层应急结构改革的压力场。对应急模式做出适应情境的变革，是及时回应碎片
化应急问题的必要条件。由于基层危机因素呈非线性发展，社会的应急需求更为迫切，如
果缺乏对基层应急需求的及时追踪，部门协同就容易陷入滞后的境地，也就无法真正解决
“小马拉大车”的治理困局。与此同时，尽管数字技术激发了应急管理网络化的治理思
维，但应急部门长期遵循的科层运作逻辑容易对数字技术形成 “抵触”，导致部门协同进
展停滞 。例如部分单位出于自身利益考虑，并未完全实现部门信息的互通共享，使其
〔 ３８〕
他应急单位仍然停留在独自搜集信息的阶段，信息共享平台 “形同虚设”。因此如何消解
技术抵触情绪、深化技术嵌入程度，也是基层政府在部门协同改革中需要持续思考的问
题。
基层政府只有动态感知情境要素，健全情境压力的传导机制，才能使协同结构与之相
适应，推动部门协同良性发展。一方面，基层应急部门应及时捕捉需求，推动落实 “应急
需求清单”制度，与第三方力量进行合作并组建由专家、技术人员构成的智囊团，对辖区
内的危机因素和社会诉求进行定期评估，根据需求针对性展开改进工作。另一方面，基层
政府要认识到技术在应急协同中的关键作用，强化数字治理思维，追踪数字技术的最新成
果，以技术为抓手破除部门隔阂，建构平等、开放的部门信息协作网络。针对尚未清除的

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