Page 88 - 《党政研究》2025年第5期

以同时关注所有公共事务的全部要素，仅能将注意力引向特定要素，同时排除对立要素，
从而构成了政府注意力配置的差异化。
政府注意力配置反映了政府在特定决策环境中对政策议题的筛选、甄别与剔除过
程 ，在此过程中，决策环境是外部变量，决策者的主观意识是起关键作用的内生变量。
〔 ３〕
但是，政府对政策问题的注意力分配未必会与问题严重程度成正比，决策行为也并非会根
据决策环境的变化而同步跟进；同时，政府注意力配置过程具有不确定性，政策问题易形
成 “拥挤效应”，决策者因政策环境噪音、认知差异、情绪因素等原因，在注意力配置
①
过程中难以准确锚定核心政策问题 。以上即为政府注意力配置差异化的主要原因。
〔 ４〕
政府注意力配置差异决定了公共政策样态的变迁，探究两者间的逻辑理路有助于揭示
公共政策生成与变化的规律，提升政府有效决策能力。党的二十届三中全会强调，“加快
规划建设新型能源体系，完善新能源消纳和调控政策措施” 。以能源政策为例，中国能
〔 ５〕
源体系变迁时间跨度大、内容范畴广，形成了较为系统的政策体系，在公共政策研究领域
具有典型性和代表性；同时，中国能源政策经历了较为完整的演化过程，具有显著的连贯
性与渐进性特征。在中国能源政策演化过程中，政府注意力对政策决策的影响相比利益集
团、信仰联盟等外部因素，其作用力度和效果更为显著 。因此，本文聚焦中国能源政
〔 ６〕
策，通过研究其演化进程，试图回应如下问题。一是政府注意力配置如何影响能源政策样
态变迁；二是在中国能源政策样态变迁历程中，政府注意力配置是否遵循了某种稳定且有
迹可循的逻辑理路。研究设计如下，运用文本分析法深入探究政府注意力在能源政策领域
的配置差异与政策样态变迁，进而构建 “能源安全 －高质量发展”理论模型，揭示政府
注意力在能源政策变迁中的关键作用及运行逻辑，同时阐明能源政策领域中政府注意力配
置的特殊性与异质性。在此基础上，针对能源政策进行政策分期，并梳理政府注意力配置
差异与能源政策样态变迁的逻辑理路。

一、政府注意力配置差异与政策变迁的逻辑关联

（一）政府注意力配置差异与政策选择的转化逻辑
在影响政策选择的诸多因素中，最关键的是特定情境下政策主体的行为选择。因此本
文将政策选择过程概括为政策情境、政府注意力、政府决策行为三个因素的互动过程。过
程一是注意力的聚焦，决策者的行为取决于决策者关注的关键议题；过程二是注意力的定
位，关键议题的锚定取决于决策者所处的特定背景与决策者在决策系统中扮演的相应角
色；过程三是注意力的结构性分布，决策者所处的特定背景取决于组织规章、资源、社会
关系、议程、非正式规则在决策程序中的分布和分配。因此，政策选择可概括为 “基于政
策情境的政策理念形塑 －结合注意力分布的政策议题聚焦 －依据决策行为驱动的政策选
择”的逻辑过程，注意力是连接政策情境与决策行为的桥梁。
学者提出注意力驱动下的政策选择模型 （如图 １ 所示），用以阐释政府注意力的桥梁
作用 。该模型将决策者进行政策选择分为注意力分配、问题表征、筛选、选定四个阶段。
〔 ７〕
阶段一为注意力分配，注意力具有稀缺性，决策者关注一个问题从而排除其他问题，关注问
题的一个面向从而排除其余面向；阶段二为问题表征，政策问题进入政策议程后，则进入表
征阶段，该阶段是对政策问题属性、价值、代价的初步界定；阶段三为筛选，对问题各方面
界定一致后，制定解决方案并进行筛选，解决方案既可来源于过往惯例与经验，也可来源于
未曾尝试过的新思路、新方法；阶段四为选定，在制定的若干方案中选择最终政策方案。

① 拥挤效应指关注一个问题几乎总是会消耗宝贵的议程空间，从而可能出现 “议程拥挤”，使某些问题无意识地
被优先考虑，因此导致政府的选择只能是意图理性而非完全理性。

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