Page 82 - 《党政研究》2025年第5期

同”为框架，系统性推进合作治理效能提升，而在这一过程中必须旗帜鲜明地坚持党的全
面领导，始终确保党的理论和路线方针政策得到深入贯彻，确保基层单元工作围绕中心、
服务大局，此为基层单元有效运转、将人大制度优势转化为治理效能的根本保证。
（一）制度优化：强化人大法定职能的基层嵌入，明确基层单元的权责清单
合作治理中的关系决定行动。在基层单元场域中，人大及人大代表处于连接枢纽的位
置，目标是将联系群众的成果推动转化为基层治理效能，而其参与治理的制度性途径包括
地方人民代表大会会议期间和闭会期间两类。法律对前者有详细规定，代表通过行使审议
权、提案权、表决权、询问权、质询权等权利，保证人民意志的实施，然而形成人民意
志、保证人代会高质量开展的关键在于人大代表与群众的高质量联系，这需要依靠人大代
表在闭会期间履职实现，但法律对人大代表闭会期间的工作只有原则性的规定，没有详
细、可操作的依循方式，导致如何有效履职成为难题。由此，基层单元的制度优化需通过
组织化重构、结构化改造与标准化筛选三重机制，破解闭会期代表履职的模糊性困境。
１． 组织化重构：以代表小组为纽带激活闭会期间履职效能
《代表法》第 ２６ 条以法律的形式明确了代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以
代表小组活动为基本形式。因此，基层单元与人大代表的连接意味着以辖区为单位实行集
体履职，按照民生实事、生态保护等社会治理领域形成职能型代表小组，抑或根据地区特
色，以便于组织和开展活动的原则形成代表小组，将分散履职转化为定向治理，并且在代
表小组组建和活动中，鼓励在具备条件的代表小组中建立功能性党组织或指定党建联络
员。如此既可通过基层单元为辖区内人大代表提供固定的工作场所，为代表履职提供组织
依托和保障，以代表小组形式将人大代表团结凝聚起来，转为固定的、有凝聚力的组织形
式，改变原先闭会期间人大代表处于各自分散、履职缺少有效引导、过度依赖个人积极性
的状态，与行政部门形成更为对等的政治关系，活动的主动性和有效性得到保障，又可以
发挥党组织在政治引领、凝聚共识、协调资源方面的核心作用，确保代表活动始终服务于
党和国家工作大局。
２． 结构化改造：明确组织架构和人员设置保障履职
《地方组织法》第 ６０ 条第 ２ 款规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会通
过建立基层联系点、代表联络站等方式，密切同人民群众的联系，听取对立法、监督等工
作的意见和建议。据此，合理设置基层单元的人员配备，由街道工委主任或乡镇人大主席
担任站长，行政区域内的各级人大代表编入站内，并配备专门的联络员辅助代表小组工作
开展。该人员设置的好处便是联络员全职驻站和人大代表定时驻站相结合，既能弥补人大
代表兼职性质导致不定时、不定点的联系缺陷，也能使人大代表定期了解民情民意，畅通
与人民群众的联系通道，从而达到连续听取和反映社情民意的目的。同时需建立起闭会期
间代表小组与地方人大常委会常态化对接机制，通过质询与询问、专题调查、执法检查等
地方人大常委会的法定形式实现监督，并结合群众利益诉求，通过民主决定基层重大事项
权，将闭会期履职成果转化为治理行动。
３． 标准化筛选：以公共利益校准基层单元的权责清单
基层单元工作开展要坚持既不能失职，也不能越权的原则，关键便在于正确识别公共
利益和公共事务，准确传达社情民意，进而协调基层公共事务治理。俞可平最早将治理理
论引入中国，认为 “治理”一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，
满足公众的需要，目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各
种活动，以最大限度地增进公共利益 。关于何谓公共利益和公共事务，有学者指出，
〔 ２３〕
社会公共利益是指 “根据特定社会的历史阶段、地域环境以及文化传统等所形成的，无法
依据特定要素凝结并缺乏特定利益归属及代表主体，但可为现实不特定多数主体共同享有
的物质性或精神性利益” ，而涉及不特定多数人与公共利益相关的公共事务便成了公共
〔 ２４〕
８ １ · ·