Page 81 - 《党政研究》2025年第5期

图 １ 基层单元中三方主体间性关系示意图
（二）基层单元场域中多元主体合作治理的实践张力
上述三方主体间性关系表明，基层单元已经具备从传统的 “民意传声筒”向 “治理
枢纽站”迭代升级的合作基础。然而，深入考察发现，基层单元在释放治理效能的过程中
仍面临三重张力。
一是制度嵌入的规范性与实践操作的模糊性存在张力。人大制度设计决定了人大代表
在三方关系中起到连接枢纽的作用。在人民选举人大代表、人民代表大会授权政府的制度
安排中，人民代表大会及人大代表处于中间位置，基层单元亦是如此，基层单元内的人大
代表成为连接群众和行政机关的纽带，能够一定程度上改变原先基层群众与行政机构间的
不平等地位及对峙抗争局面，有效弥补基层社会治理体系的先天不足，消解二者间的 “制
度化不信任” ，加强群众与政府间的高质量政治联系。但另一层面，《全国人民代表大
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会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称 《代表法》）虽然确立了人大代表联系群
众的原则性框架，但基层单元运行程序、权责边界、履职保障等制度供给仍显滞后，而由
于缺乏细化的履职清单与问责机制，导致部分联络站陷入 “泛功能化”困境，这种职能
超载不仅模糊了人大代表履职与行政执行的边界，更反映出对人大法定职能嵌入基层治理
的制度化路径缺乏系统性设计。
二是技术治理的工具理性与治理效能的价值理性存在张力。在基层单元中，通过搭建
数字化平台，实现了公权机构及其人员的信息公开，在一定程度上消弭了权力的神秘性，
因 “工业社会造就的社会管理模式是政府集权化的、层级的和技术官僚的，而信息社会培
育的是分权的、网络化的治理体系” ，去中心、去层级的网络结构下公共组织结构由科
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层制向合作制组织转变，构建起服务型政府，增强了行政机关的服务、合作意愿。目前基
层单元的驾驶舱建设虽在数据归集层面取得突破，但其技术架构仍受限于 “数据锦标赛”
逻辑，指标体系偏重履职频次等表层量化数据，基层人员出于考核压力疲于应对而导致
“技术负能”，同时部门数据壁垒导致 “数据烟囱”“信息孤岛”现象，跨系统数据无法实
现智能动态关联，技术应用场景停留在可视化呈现阶段，未能深度开发民意聚类分析、风
险预警等智能模块，制约了数据资源向治理效能的转化。
三是治理的应然主体性与实然参与性存在张力。当前社会参与呈现结构性失衡情形：
如青年群体多依托数字平台进行碎片化表达，而老年人等数字弱势群体存在参与鸿沟；部
分人大代表受限于专业能力与资源依赖，多停留于事务性协作层面，联系和参与的质量有
待提高；部分行政机关将基层单元视作 “民意减压阀”，对诉求的制度化转化存在选择性
响应，这种参与生态的失衡，暴露出多元主体间权责配置失衡与协同能力落差，制约了基
层单元合作治理功能的深层释放。

四、“制度—技术—协同”框架下提升基层单元建设效能的路径

针对基层单元场域中凸显的三重结构性张力，需以 “制度优化—技术赋能—主体协

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