Page 78 - 《党政研究》2025年第5期

路径，揭示以群众需求为治理原点、人大代表为政社连接枢纽、行政机关为公共价值实现
主体的交互式权力制衡机制，进而构建 “主体协同—过程互嵌—效能增益”的分析框架，
着重探究合作治理范式下基层单元制度优势转化为治理效能的作用机理与实现路径，为新
时代全过程人民民主的实践创新提供理论注解。

二、合作治理视角下全过程人民民主基层单元建设的内在机理

合作治理强调多元主体协同参与、协商共治，全过程人民民主基层单元则以人民为中
心，注重民主实践的全链条、全方位、全覆盖。二者在治理理念、运行机制与价值取向上
存在深层契合性，这种契合性构成了基层单元内在优势向合作治理制度优势转化的理论基
石与实践前提。深入探究二者的契合维度，有助于明晰基层单元优势转化的内在机理，进
而从制度、机制层面推动基层民主治理效能的跃升。
（一）合作治理与全过程人民民主基层单元建设的内在契合性
首先，在治理理念层面，合作治理与全过程人民民主基层单元建设使多元共治与人民
主体的理念同频。一般认为，传统社会秩序是建立在国家与社会二元分立的前提之下，形
成的是政府对社会和市场的单向度管理模式，可称之为管理型治理模式；而现代社会治理
强调多主体之间基于规则的信任与合作，建立在国家与社会、市场间的不断平衡与互动之
上，形成的是多主体间的合作型治理模式。 后者也被称作 “对旧式统治风格而言的一种
〔 ７〕
前景光明的现代化” 。在后工业化社会的复杂性与风险性背景下，传统政府管理向合作
〔 ８〕
治理转变成为主流呼声。在行政国家中维持激励与控制的平衡越来越难，只有减轻权威体
制的运行负荷，才能根治 “有效治理”的困境，而合作治理是实现国家有效治理的最佳
选择。 合作治理与传统政府管理模式的本质区别，在于治理主体从一元转向多元。合作
〔 ９〕
治理理念倡导打破政府单一主体主导的传统模式，强调政府、社会组织、公民个体等多元
主体协同参与治理过程，通过资源共享、优势互补实现治理目标。全过程人民民主基层单
元建设强调以人民为中心，将人民群众作为民主实践的核心主体，主张在基层治理中广泛
吸纳群众意见，激发群众参与热情。全过程人民民主以人民为主体的核心要义，与合作治
理强调多元共治的理念相契合，二者在理念层面均聚焦多元力量的整合与互动，突出治理
过程的开放性与参与性。
其次，在运行机制层面，合作治理与全过程人民民主基层单元建设使协商协同与民主
链条的机制共振。合作治理以协商对话、协同行动为核心运行机制，通过建立多元主体间
的沟通渠道，在平等协商中达成共识，推动治理行动的开展。张康之认为，治理主体的状
况永远是一个值得关注的主题，离开了治理主体间的关系而去构想所谓民主的建构，是不
可取的 。桑玉成强调，城市治理主体、治理权以及治理体制是城市治理领域的基础性
〔 １０〕
或根本性问题 ，放在首位的亦是主体问题，由此可见，主体问题是治理的基础及关键
〔 １１〕
问题。因 “基层社会既是基层治理权的对象，也是自我治理的主体” ，由治理对象向治
〔 １２〕
理主体转换，是基层社会治理最明显的特征，亦是构建共建共治共享格局的关键所在。但
在中国基层社会中，如何让民众政治参与的基层单元切实有效地运转起来，浙江省 “打造
人大践行全过程人民民主基层单元”的实践经验，在一定程度上回答了这一难题 。全
〔 １３〕
过程人民民主基层单元建设注重民主选举、协商、决策、管理、监督全链条的贯通与融
合，形成完整的民主实践闭环，通过组织专题协商会、听证会、恳谈会等，让各方主体围
绕社区建设、民生工程等议题进行充分协商，在达成共识后共同参与决策执行与监督。这
种实践模式，既与合作治理中协商协同的运行机制相契合，又促进全过程人民民主基层单
元民主链条的有效运转，使多元主体在民主机制下协同发力，在解决具体民生问题、化解
基层矛盾、促进政策落地方面，展现了人大平台整合资源、推动多部门协同的潜力。
最后，在价值取向层面，合作治理与全过程人民民主基层单元建设使公共利益与人民

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