Page 79 - 《党政研究》2025年第5期

福祉的价值共融。合作治理的核心价值取向是通过多元主体合作，实现公共利益最大化，
提升社会整体治理水平。因 “人类社会的任何一个历史阶段中的任何一种合作，都必须建
立在合作主体之间的平等的前提下，虽然这种平等不一定是自由的，但没有平等就没有合
作……无论是根据平等的标准还是自由的标准，人们之间的合作关系和合作行为都不是由
一种凌驾于其上的力量所作出的支配或安排，而是发生在两个或一群平等主体之间
的” 。全过程人民民主基层单元建设以保障和增进人民福祉为根本目标，将人民群众的
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利益诉求作为民主实践的出发点和落脚点。二者在价值层面高度契合，均致力于维护和实
现广大人民群众的根本利益，追求公共利益与人民福祉的有机统一。
（二）基层单元的治理优势向合作治理的制度优势转化分析
基层单元作为全过程人民民主的实践载体，其生命力源于人民性与基层性的治理优
势。这两大内在优势并非静态属性，而是通过制度创新与机制重构，动态转化为推动合作
治理制度优势形成的核心动能。
一方面，基层单元作为民意表达的制度性平台，蕴含人民性的治理优势。宪法和法律
赋予公民制度性参与政治的权利，即通过人大代表制度及其程序间接行使权力，表达自己
意志、意愿和诉求。基层单元的人大代表由辖区内的人民通过直接选举产生，并且其首要
功能是 “联系”，初衷是密切人大代表同人民群众的联系，《地方各级人民代表大会和地
方各级人民政府组织法》（以下简称 《地方组织法》）第 ６０ 条便以法律形式对此进行了明
确，在此意义上，人民性是基层单元的首要特性。而人民性与社会治理密不可分，基层治
理需嵌入人民性。有学者对政府权力的合法性进行论证，认为其通常是指政府与法律的权
威为民众所认可的程度，合法性具体体现为人民意志，即 “民意” 。也有学者指出，将
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人民性熔铸于基层治理全过程，内嵌于基层治理各要素，有助于使基层治理始终绷紧 “为
了谁”这根弦，真正把以人民为中心的发展思想纵深贯穿基层治理各环节 。由此可见，
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基层政府在社会治理过程中要把社情民意放在首位，而基层单元这一民意表达平台汇聚了
人民群众最关心、最直接、最现实的利益诉求，因此，人民性这一共同价值使基层政府与
基层单元有了合作治理的基础，人民性的制度表达为合作治理提供了合法性根基。
另一方面，基层单元建设以乡镇和街道为基本单位，具有基层性的治理优势。过去人
大工作在街道一级处于断层的状态，其作为基层社会治理和民意表达的正常性渠道和功能
平台出现了缺位 ，尤其在城镇化推动撤县建区、乡镇改设街道的行政区划改革背景下，
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该问题更加突出。为了解决这一问题，２０１５ 年修订的 《地方组织法》第 ５３ 条为人大街道
工作机构的设立提供了法律依据，而根据浙江省人大常委会出台的 《浙江省街道人大工作
条例》第 ９ 条之规定，人大街道工委的职责之一便是加强人大代表联络站建设，据此，基
层单元作为人大工作在街道的延伸，在基层治理场域内不再缺席。而基层空间为人民权力
的直接行使提供了条件。在自然空间和社会空间中，人们之间是相互分离的， “我”与
“你”，“你”与 “他”都是在其所在的空间中发生关系，通过有形的或无形的中介连结起
来。 空间大小、中介强弱，都将对人们之间关系的疏密程度产生不同的作用。有学者研
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究了政治参与单元规模对民主参与方式的影响，认为在宏观层面，间接民主是主要的政治
参与方式，而在微观层面，公众参与不仅是可行的，而且也是必要的 。基层单元便是
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后者之情形：在较小规模的决策单位中，公众与决策结果有更为直接的利害关系，公众参
与的动机强，且数量相对有限，以公众参与机制为核心的参与式民主具有可实现性。这也
是构建共建共治共享社会治理格局的要求，强调社会成员参与基层治理过程中人人参与、
各尽其力、人人享有 。因此，基层单元应当成为辖区内公众直接参与基层社会治理的
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平台，实现政府公共产品及服务配置与群众需求准确对接，通过替代性纠纷解决方式实现
源头治理，预防社会矛盾发生及扩大，以人大的制度性优势推动基层社会治理结构优化。
总之，人民性作为全过程人民民主的本质属性，赋予基层单元天然的民意代表性；基

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