Page 111 - 《党政研究》2025年第3期

相关主体随意在农田上建造房屋，以及种植果木等经济作物，避免农地的非粮化和非农
化。农民及其他相关主体若出现将农地非粮化或非农化的行为，则会受到相应的处罚，例
如责令恢复原貌或是罚款。第二，治理规则清晰。管理型事务一般都有客观且统一的处理
规则，至少在一定的行政区划范围内，都能找到客观的执行标准和依据。以农地用途管制
事务为例，在一块区域内，哪些属于基本农田，哪些属于一般农田，哪些属于林地，基本
都有图斑备案，并能找到准确的地理边界。此外，农地用途管制事务针对农民的行为要求
也很清晰，农民可以在农地上做什么以及不做什么都有明晰的规则和标准。在清晰的治理
规则下，基层干部在处理管理型事务的过程中并不会因为农民及相关主体的个体性差异而
出现不同的要求，因此也基本不存在变通执行的空间。
由此可见，在管理型事务中，农民属于被管理的对象，处于客体地位。基层政府及其
干部只需按照相应的规则和要求执行，而无需考虑乡村社会的具体情境以及农民个体的具
体情况。由于这类事务的处理标准主要源于政策规定，因此处理这类事务的主体还需具备
一定的专业知识，需要对相应的法律法规以及政策规定比较熟悉和了解。此外，由于这类
事务具有一定的强制性，因此在处理的过程中需要依托正式的权威。根据管理型事务的特
征可以发现，乡镇政府应该作为管理型事务的最终执行主体与责任主体。原因在于，乡镇
政府作为正式的行政层级，其拥有以部门分工为基础的公务员队伍和事业编人员，公务员
队伍和事业编人员具有处理管理型事务所需要的基本素质，即行政权威性以及专业性。同
样需要指出的是，这类管理型事务在具体贯彻与落实的过程中，可能会遭遇农民的不理解
和不配合。为了确保管理型事务稳定有序地落实和贯彻，以村两委干部为主要构成的村级
组织可以发挥对农民的宣传和动员作用，将国家法律和政策语言转化为可为农民理解的乡
土性语言，进而提高农民对管理型事务的配合程度。因此，在管理型事务的贯彻与落实
中，乡镇政府是执行主体和责任主体，村级组织则主要扮演宣传、动员的角色。
（二）服务型事务的特征与治理
基于方便农民办事考虑的服务性目标而生产出来的服务型事务同样具有其固有的特
征，并进一步形塑着应对这部分服务型事务的治理机制。总体来看，服务型事务主要有以
下特征。
第一，纯粹性。这是指此类事务通常只涉及对事务本身的处理，而不涉及事务背后的
人。服务型事务呈现为一种人事分离，而非人事交织的状态。对这类事务的处理，只需要
明晰事务本身的处理规则即可，且对所有农民都具有同等的适用性。比如农民办理出生证
明、死亡证明以及建造房屋的审批等等，基本都是依照同样的程序。这也说明，对服务型
事务的处理更多是强调处理主体的专业能力，而非其与群众打交道的群众工作能力。第
二，服务型事务的执行讲究便民与服务效益的平衡。也就是说，服务型事务的执行不仅只
讲究便民的服务性目标，同时要考虑事务执行成本，即服务效益。一般来说，以建设便民
服务大厅为农民提供便民服务为主要实践形式的服务型事务往往需要讲究规模效益，使其
服务的人口达到一定的数量与规模。这就涉及应该将便民服务大厅设置在哪一层级的问
题。从当前多地的情况来看，大多数地区乡村的便民服务大厅都是设置在村一级，村干部
是服务型事务的直接执行主体。然而，实际的情形却是，随着村庄人口大量外流，村内人
口以及相应的为民服务事务在急剧减少，有些村庄平均每个月的便民服务事务的处理量甚
至还不足一件，这造成了乡村治理资源的极大浪费。
由此可见，结合服务型事务的上述特征，对这类事务的处理需要关注到两个面向。一
是处理主体的业务素质，即专业性面向；二是服务人口的规模化，即效益面向。其中，效
益面向又更为基础。针对服务型事务，需要确定合适的服务层级，突破行政村单元，除个
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