Page 110 - 《党政研究》2025年第3期

彩的事项上，而且还体现在对乡村社会内生需求的及时、有效回应上。为了与上文乡村社
会的服务性目标及服务型事务概念区分，本部分用国家在乡村社会的回应性目标与社会型
事务进行概括。之所以将基于国家在乡村社会的回应性目标所生成的事务称为社会型事
务，主要是因为从本质来看，这部分事务是内生于乡村社会的，是与农民生产、生活利益
紧密相关的，是农民生产生活需求的集中反映，而不是单纯从党和国家系统中生成的单向
性事务，乡村社会的内生需求构成了这类事务得以生产的源动力。此外，基于农民生产生
活需求而形成的社会型事务并不是指向高度分散、个体化的农民诉求，而是经过集体商
讨，对分散化、个体化的农民诉求进行整合之后所形成的村庄公共需求，代表的是村庄公
共利益。
国家在乡村社会的回应性目标在一定程度上反映了乡村社会的内生需求在很多时候无
法全部依靠乡村社会的自主力量来满足，而需要国家的支持和援助。特别是农村税费全面
取消以来，村级组织的日常开支都主要依靠国家转移支付，更勿论乡村社会中事关农民生
产与生活的公共基础设施的建设与管护所需的资源。
从笔者及所在研究团队在全国多地乡村的调查经验来看，当前需要国家给予回应的社
会型事务主要包括农业生产、农民生活基础设施的建设与完善，以及很多原来属于农民私
人领域但又逐渐超出单个农民家庭应对能力的事务，比如农村老人的养老事务，特别是高
龄老人以及瘫痪老人的照料。当前国家正在尝试通过输入资源的方式来对乡村社会的这些
需求给予回应，主要有两种回应形式。一是政府通过行政包办的形式进行回应；二是政府
通过购买市场服务的形式进行回应。从最终的效果来看，这两种回应形式基本都存在将农
民客体化的困境，农民的意志无法体现出来，进而造成了不同程度的资源供需错位以及供
给成本过高的问题。

三、国家在乡村社会的事务特征及其治理

落实与执行来自国家的任务与事务是乡村治理的重要方面。在我国乡村普遍采用 “乡
政村治”这一基本体制架构的基础上，如何有效应对来自国家的任务和事务便是亟待解决
的问题。从当前多地的乡村治理实践来看，将村级组织行政化，构建乡镇对村级组织实质
性的行政支配以及二者之间的上下级关系成为普遍的选择。在这种情形下，国家下达至乡
村社会的各类事务几乎都下沉至村庄，村级组织不仅是具体事务的执行主体，同时也是具
体事务处理结果的责任主体。“乡政村治”结构演变为 “乡政村政”结构，村级组织的功
能发生了实质性变化。这带来的一个直接后果是，村级组织功能的多重化和负担的加重
化，村级组织的行为逻辑也从对下负责变成对上负责，村民自治功能趋于消解。鉴于此，
我们有必要探索一种新型的应对来自国家各项事务的治理机制，特别是要对来自国家的各
类事务特征进行仔细分析，并根据相应事务的特征来确定与之相对应的治理机制，确立分
类治理概念，明晰作为基层最末端政权的乡镇政府与作为村民自治组织的村级组织在相应
的乡村社会事务治理中的位置与角色。
（一）管理型事务的特征与治理
管理型事务主要服务于国家在乡村社会的规范化目标，表现为国家对乡村社会的管理
和控制。具体而言，管理型事务的特征可从以下两方面来理解。
第一，强制性。此种强制性主要体现在落实管理型事务的过程中所呈现出的对农民行
为的约束性，且有相应的行政法规或行政命令做制度支撑，伴有较为明显的行政强制性。
比如当前在全国各地要求比较严格的涉及农地用途管制方面的事务，对这类事务的规范化
最终指向保障国家粮食安全和提高土地资源利用效率的目的。其中就包括防止农民及其他
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