Page 115 - 《党政研究》2024年么6期

一是结构维度对基层 （乡镇）治理形态和权力结构的分析。张静指出乡镇政权是基
层公共权威官僚化的体现 ，吴毅则关注基层公共权威的社会性 。黄宗智提出第三领域
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来分析不同于国家与社会二元关系下的基层公共权威属性，并指出其官僚体系主导下的是
“集权的简约治理” ，欧阳静也对简约治理有了相关的论述 。也有学者指出类似的分
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析，例如基层 “半正式行政” 等。不同于此种 “非正式”治理，也有学者关注国家对于
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基层治权的塑造，如政权下乡 、政党下乡 、法律下乡 以及监督下乡 ，导致国家
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权力对基层的渗透和干预，呈现出强国家时代的基层治理转型。
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二是机制维度对基层体制运作和治理机制的分析。机制研究注重乡镇官僚组织运作的
实践逻辑。乡镇作为不完备的一级政权，其体制的组织资源有限，而属地治理事务、类型
繁多。因而，乡镇的体制运作在非正式治理机制上有着充分的呈现。例如，行政包干
制 、片线结合制 、联村工作制 等等。这些治理机制皆是为了实现乡镇体制的组织
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资源与属地一线治理事务、责任相适应与匹配，实现人、权、事的最优结合。但是，体制
压力和属地治理压力具有情境化、场域化的特征。非正式治理机制能否发挥其效能，受制
于具体的时空场域，因而各种治理机制易产生边际效益递减的现象。这导致以具体和相对
集聚的治理事务为中心，确立较为灵活且有一定正式性的治理机制，是实现人、权与事相
结合的积极策略。
三是行为维度对乡镇政府治理行为的分析。行为研究注重乡镇作为能动者的行动逻
辑，既包括整体性政府，也包括基层体制内部的多元主体。从县乡责任压力传导的角度，
学界观察到乡镇采取共谋 、向下分锅 、向上避责 等方式来进行压力回应；从乡镇
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整体性政府内部组织动员方式，学者们提出运动式治理 、动员型治理 等解释；以具
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体政策的执行过程作为横切面，研究提出如乡镇在一线治理中存在政策变通执行 、加
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码执行 、选择性执行等 行为。行为研究拓展了对乡镇治理的微观认知，但是作为整
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体性的乡镇政府行为与乡镇个体化干部行为之间的关系需要进一步辨析。在乡镇的治理行
为中，制度与程序上的形式符合与实际一线的行为逻辑之间存在一定张力，这也意味着理
解乡镇治理行为必须要从具体事件过程和时空场域、社会基础上进行分析。
既有研究对于理解乡镇政府治理有着积极的意义，但是存在以下不足。一是机制和行
为的研究存在碎片化趋向，不同机制之间的关联性并未得到进一步解释。以政策执行为
例，同样一项政策可能存在加码执行，也可能存在变通执行，执行的动态过程中呈现出不
同主体注意力的偏差和适配，因而基于个案经验抽离出来的机制和行为的分析，其解释逻
辑存疑。这也是实证案例类基层治理研究存在的共性问题。对此，需要充分呈现政府治理
在时空场域中的变化过程。二是机制与行为研究难以同结构、制度分析相衔接，并且二者
互动处于动态之中。乡镇的能动性在治理机制和治理行为中有着充分的呈现，但是结构与
能动者之间的张力并未在经验研究中得到较好的处理。
基于以上分析，本研究注重兼顾乡镇治理的结构性特征与乡镇官僚组织运行机制、行
为的分析，并以具体的治理事务和治理过程 （时空场域）来解释乡镇政府治理的内在逻
辑。由于单项的政策执行研究存在具体政策的代表性问题，因而难以处理中心工作和非中
心工作在乡镇治理逻辑中的差异性。而政策过程也存在时段上的周期性。因而，本文选取
１２３４５ 政务热线诉求所涉及的乡镇属地治理事项，其优势在于：一是民意诉求事项是乡镇
属地治理职责的集合，最能够反映出一定时间段内该乡镇各项偶发性、常规性的治理事
务；二是民意诉求的回应机制衔接了区县政府、乡镇政府和行政村，因而能够从跨层级的
角度来分析乡镇与上下两级主体之间的常规互动，更能理解乡镇属地治理的行为逻辑。
因而，本研究的问题大致如下：第一，在国家统一规制的热线诉求制度和回应压力
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