Page 107 - 《党政研究》2024年么6期

境保护的强制约束限制了资源开发。可见 Ｑ 县既有生态脆弱区的生态贫困，也有生态富
集区的生态贫困。２００２ 年青海省扶贫办将 Ｑ 县农区的 ２０ 个行政村列入参与式扶贫开发
村，其中 ５ 个绝对贫困村，１５ 个低收入贫困村。２０１０ 年 Ｑ 县被划入四省涉藏地区连片特
困区，提出片区扶贫攻坚战略，在实现 “两不愁三保障”的减贫目标的同时提升片区发
展能力。２０１５ 年通过 “两线合一”Ｑ 县确定 １８ 个贫困村，识别贫困人口 ４７５６ 人，贫困
发生率为 ９． ４％。２０１９ 年 ５ 月 Ｑ 县退出贫困县序列，２０２０ 年建档立卡贫困群众人均可支
配收入达到 ２０１３２． ６ 元。

四、案例分析：资源开发限制地区何以实现生态扶贫

（一）正式制度：生态扶贫的刚性约束
自新中国成立以来反贫困就是重大任务之一，出台的一系列条例、规划、措施等形成
了贫困治理制度体系。扶贫开发模式也从救济式扶贫转到开发式扶贫再转向精准扶贫，
２０２０ 年解决了千年以来的绝对贫困问题，其中生态扶贫发挥了重要减贫成效，其相关制
度设计主要体现以下三方面。
１． 从环境保护与扶贫开发并重到生态优先

环境保护与扶贫开发并重是生态扶贫的前提。中国的生态扶贫最早可以追溯至 １９８３
年 “三西”农业建设计划，不仅实现了 “三西”地区农村从 “救济”向 “温饱”的历史
性转变，也改善了黄土高原的生态环境。以三西建设为样本通过政策扩散生态扶贫在全国
得以实施。２１ 世纪以来中央先后制定了两个为期十年的 《中国农村扶贫开发纲要》，强调
扶贫开发必须与资源保护、生态建设结合起来。十八大后生态环境保护的要求进一步提
高，生态环境与经济发展中更突出生态保护优先。同时，绿色发展和产业转型要求在地方
得以实践，提高了贫困地区的可持续发展能力。在脱贫攻坚中，各类专项资金向贫困地区
倾斜，出台 “八个一批”“十个行业专项扶贫”等制度。诸如通过生态修复工程、设立生
态公益岗为贫困人口提供就业岗位；通过易地搬迁，将生活在自然条件恶劣的群众搬迁出
来，从根本上解决生存发展问题；通过特色产业推进种养结合，发展循环经济解决贫困人
口生计问题等等。一系列配套制度不仅提高了贫困人口参与环境保护谋求发展的积极性，
也使贫困人口从生态保护与修复中得到更多实惠。
２． 生态补偿制度体系构建
生态补偿制度根据地区生态价值、生态保护成本、发展机会成本等因素，明确了生态
价值受益主体付费制度，实现了生态价值有偿使用。１９９０ 年中央政府提出 “谁开发谁保
护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”和 “开发利用与保护增值并重”的生态环境保护方
针。２００５ 年为落实科学发展观进一步提出 “要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机
制”的要求。此后每五年国民经济与社会发展规划以及若干中共中央文件、国务院条例、
政府工作报告对生态补偿做出了一系列决策部署。２０１６ 年中央制定的 《关于健全生态保
护补偿机制的意见》绘制了生态补偿横向与纵向、分类与综合的多元补偿格局。目前已形
成了森林、流域、草原、湿地、耕地、海洋等重要领域的生态补偿制度体系。地方政府结
合中央政府的要求陆续出台了落实生态补偿制度的具体实施方案，进一步完善了生态补偿
制度框架。如 ２０１１ 年开始青海省实施了周期为 ５ 年的草原补奖政策，对草原牧区推行草
畜平衡制度和禁牧封育制度，根据草原类型、面积、草原生产力以及经济发展水平等制定
适宜的补助奖励机制，实现禁牧不禁养，减畜不减收。
３． 生态责任追究的威慑力
２００５ 年 《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》建立生态环境损害的修复和赔偿制
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