Page 99 - 《党政研究》2023年第6期

重，强化民众对公共事务治理的多元参与，有助于打造基于多元参与的基层治理共同体，
分担政府在基层社会治理中的负荷，增强基层社会的治理活力。因此，简约治理优秀传统
的回归与重塑，以及对现代化进程中简单治理的反思与扬弃，是推动基层社会治理价值转
型的历史逻辑。
（二）治理方式的转型：从顶格管理转向自主灵活的适切治理
基层社会治理方式在很大程度上影响国家权力如何框定社会治理的展开方式和判定社
会治理的效果。新中国成立至改革开放初期，公社制和单位制等管理体制机制使社会关系
结构简单，社会流动缺乏，社会分化不足，一套标准、一致要求、一个模式的简化治理体
制得以形成。但随着改革开放进程中的权力下放，民众获得更充分的自我发展权和自主人
格意识，市场经济和互联网加剧了社会分化，国家的财政能力和社会整合能力虽然得以显
著提升，但面对复杂的社会关系网络、社会阶层结构和分化的社会价值认知，自上而下的
压力传导、一杆子到底的考核标准、一成不变的政策模式，难以应对差异化、矛盾性、集
约性且变动不居的基层社会治理情境。在政策空间范围内，根据基层情形权变调适、激活
社会主体自主担责、灵活应对多元诉求的适切治理方式，无疑是适应超大国家治理规模和
基层社会治理现代化需要，增强基层社会治理韧性的可行之策和必然选择。
破解简化治理困境，内在要求基层社会治理从 “一刀切”式的顶格管理向富于弹性、
灵活自主的适切治理转型。帕森斯指出，人们的行动总是处于特定的社会处境之中，这些
处境构成了实现社会行动目标的限定条件。 中国是一个具有超大治理规模的国家。在迈
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向现代化的追赶型发展进程中，由于时空压缩、任务交织、转型迅猛、思想多元、规模巨
大等现实问题，基层社会的治理情境日益复杂化，治理负荷日趋增加。受以简驭繁传统的
影响和治理资源稀缺的限制，以简单高效为显著特征的简化治理，逐渐成为化解基层治理
复杂性的优先选项。在基层社会治理中，简化治理的典型代表是 “一刀切”、顶格化管理
的政策实践。作为一种政策工具，尽管 “一刀切”和顶格化管理有助于保证对下级政策
执行偏差的及时纠正，防止基层滥用自由裁量权，并推动自上而下治理任务的顶格化完
成，但 “一刀切”、顶格化管理又难免官僚主义嫌疑，并成为形式主义的重要诱因。例
如，２０２１ 年 １２ 月，河北省某地在推进清洁取暖过程中，采取禁止烧柴、封堵炉灶等 “一
刀切”式、顶格化管理的极端手段，侵蚀了人民群众的切身利益。 政策执行的 “一刀
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切”之所以屡禁不绝，根本原因在于片面追求效率和顶格要求的简化逻辑仍未得到彻底扭
转。在对效率的极致追求下，基层社会试图以 “一刀切”的简化治理来应对复杂治理难
题，不仅违背了社会发展的客观规律，更引发了负荷超载、空间挤压、活力稀缺、韧性不
足等基层治理困局。因此，破解简化治理带来的实践难题，是推动基层社会治理价值向自
主灵活的适切治理转型的现实依据。
（三）治理目标的转型：从稳定与安全优先转向兼顾发展与秩序的平衡治理
无论是传统王朝国家时代还是现代化建设的新征程，确保基层社会的稳定和秩序是最
基础的治理要求。传统国家受治理资源和治理能力约束而 “皇权止于县政”，基层社会的
秩序更多依靠传统精英维持，由宗法血缘、声誉和面子等民间规则、非正式制度塑造的权
威和私人资源的补缺型构了守望相助、患难相恤的基层社会自我救助体系，维系了稳定的
社会关系结构和乡间秩序。在现代国家建构和现代化建设进程中，权力的集中要求实现对
基层社会的整合，公社制和单位制便是现代国家整合、控驭城乡基层社会的体制机制。因
权力和资源的集中，这两种整合社会的途径高效且简单，但其稳定结构却是脆性的。“烦
苛管制必然导致停滞和贫困，简约治理则带来发展与繁荣。” 随着改革开放的推进，国
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家权力在纵向到底渗透的同时，又要建构横向到边的网络。与此同时，社会的分化和权
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