Page 65 - 《党政研究》2023年第6期

的制度化网络，其产生和运转的过程并非自动的、随机性的，而是有赖于政治家集团的政
治认识而创设根本制度并在制度框架内调整权力关系。因此，需要将政治认知力作为 “治
道”的能力进行研究，将国家能力研究从行政层面提升到政治层面，并完善衡量国家能力
的一般性分析框架。至此，国家能力可以划分为 “治术”和 “治道”两个层次。
（二）引入 “政治家集团”这一关键角色
传统的国家能力理论剥离了国家能力的政治属性，既有研究大多停留在功能性的中观
维度上，对国家能力的分析也更多关注于等级化、官僚化特征的国家制度的建构与完善，
更多关注于国家机器的运转效能与政策目标的执行效果，忽视了国家领导者这一重要能动
者的作用。作为国家的领导者，其对政治的认知、决断呈现出对重大问题的 “价值的权威
性分配”，必然进入 “政治的”属地。因此，国家能力理论不应局限于解释国家实现专业
化技术化职能的执行能力，而应溯源到政治决断直至政治认知这一体现政治价值和方向选
择的 “前置环节”，探索政治认知领域的差异所产生的影响，为此需要超越行政官僚的行
动领域、引入 “政治家”作为关键角色。
正如伍德罗·威尔逊 （ Ｔｈｏｍａｓ Ｗｏｏｄｒｏｗ Ｗｉｌｓｏｎ）提出的，“政治是 ‘所涉事情重大而
普遍’的国家活动；行政则是 ‘个人和细琐事情的国家活动’。因此，政治是政治活动家
（ ｓｔａｔｅｓｍａｎ）的特殊领域，行政则是技术官员 （ ｔｅｃｈｎｉｃａｌ ｏｆｆｉｃｉａｌ）的领域。虽然政策若无
行政的支撑便无所作为，但是行政并不因此而就是政治” 。这一点对于经历诸多岔路口
〔 ６〕
的后发国家，以及进入风险时代的现代国家而言，都需要正视———变化与不确定性带来的
风险可能构成对国家治理与政治秩序的挑战，而防范应对重大风险的 “国之大事”应是
“政治之事”，绝非行政官僚所能完成。
相对于视等级化、官僚化制度为先决条件的公共政策层面的国家能力研究，政治认知
力是突破性地引入了 “前制度”要素和政治性的国家能力，而 “政治家”则是区别于传
统国家能力理论所依赖的行政官僚的关键。在既有的国家能力理论中，国家能力是实现国
家自主性的基础，这种国家自主性期望以行政体系与理性化官僚的 “行政中立”“理性地
就事论事”达到相对于强势社会利益集团的决策独立，寄希望于官僚群体的 “超脱”和
理性选择。在韦伯看来，这种行政官僚体系及其伦理是现代国家常态化管理所必需的，甚
至因其完美的形式理性手段而具有明显的技术优越性，能够保证国家这一庞大系统像机器
一样按规则和指令运转。这决定了建立在其行政伦理之上的国家自主性是去政治化的，具
有职业官僚 “在政治上毫无责任心” 的特征，遵循唯上的、纪律性的、服从的官僚制道
〔 ７〕
德。
马克斯·韦伯 （ Ｍａｘ Ｗｅｂｅｒ）在肯定官僚制优势的同时，也指出其问题，认为需要政
治家的决断力去弥补或者扭转官僚制的技术化问题。相对其他主体，国家领导者具有最高
决策权力和更大决策空间，这使其成为政治认知力的拥有者和来源，也就是韦伯所说的
“（国家）机器追随的那个人” “具有信念、同时又能够按照责任伦理行事的成熟的领
袖” 。这意味着政治家具有不被制度局限的权威和超越制度利益的洞见。而这恰好弥补
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了制度不能自觉识别、防范和化解风险的短板，用 “制度框架下的人治”之长去补齐制
度难以应对之短。特别是在深层次矛盾爆发或受到外部冲击、制度失灵乃至政治失序、须
对国家权力关系进行重大调整的历史时刻，更有赖于 “成熟的领袖”把握政治发展方向、
创设新的制度整合方案并推动政策执行，为可能停转或崩溃的国家机器注入新的权威和秩
序。这要求国家领导者不仅要在国家权力中占据最高决策之位，而且要成为拥有热情、责
任感、判断力三种素质的政治领袖群体，尤其 “需要判断力，这是政治家十分重要的心理
素质” 。韦伯所说的 “判断力”就是一种政治认知力，是具有 “政治人格”的政治家赋
〔 ９〕
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