Page 108 - 《党政研究》2023年第6期

高的治理效能。
客观来说，基层场域内各治理主体具有异质性身份和功能，有着不同的目标和利益诉
求。乡镇 （街道）党委、政府则属于场域外的关键主体，但不容忽视的是，这些主体在
基层治理中发挥着极为重要的作用。其中，场域外的治理主体更关心治理的全局，注重整
体治理的利益平衡和社会的民生福利；而场域内的治理主体更加关心本场域内的群众利益
和治理状况，较少关注治理的外溢效应。毋庸置疑，无论是场域内还是场域外治理主体，
党组织都居于领导地位。但需要注意的是，乡镇 （街道）党委和村 （社）党支部遵循的
治理逻辑、采用的治理方式、产生的治理效果等都是不同的，这在后文中将会详细论述。
只有这两类党组织形成良好的职、责、权划分与互动协调体系，才能更好地整合和引领其
他治理主体，从而提升基层治理的有效性。然而，基层场域内与场域外治理主体的关系过
于紧密或过于疏离都会导致分工边界不清晰、职责划分不明、权力监督缺位等问题，不利
于提升基层治理有效性。正因为不同党组织在治理行动上的分工、分职、分责，才使得治
理范围最广、治理人数最多、治理矛盾最密、治理条件最复杂的基层场域既充满治理活力
又遵循秩序。

三、引领与自主：基层有效治理的核心机制

基层强则国家强，基层安则天下安。“强”就需要多元治理主体在基层这个场域积极
作为，而 “安”则是指总体国家安全观意义上的安全，既包括国家安全、政治安全，也
包括社会安宁、人民安心。就权力配置而言，基层治理的 “安”需要构建起引领性的约
束机制，为基层治理划定行为边界和底线；相应地，基层治理的 “强”则需要构建起自
主机制，为基层治理供给持续动力；只有同时兼具 “强”与 “安”，才能保障基层社会长
治久安和人民安居乐业，才能实现基层改革、发展与稳定的动态平衡，才能称之为有效的
基层治理。从本质上来讲，基层有效治理的关键在于通过公权力的配置对基层治理相关主
体进行组织、管理和调控，实现引领与自主的有机结合。
自古以来，基层一直是中国国家治理体系中矛盾相对突出和集中的场域之一。对于基
层治理而言，安全的重要性毋庸赘言。从理论上看，只有基层治理主体的任何行为都被限
定在国家法律、规章、制度的范围内，方可保证基层治理的安全性。换言之，国家法律、
制度以及上级组织要为基层治理主体的职能、责任和权力划定边界，以底线原则引领基层
治理，这是维持基层治理基本秩序的必要途径。反之，基层权力运行失范将严重损伤人民
群众的获得感和认同感。在这其中，基层治理主体违纪违法行为和严重的腐败行为会导致
党群关系和政治生态的恶化，从而影响国家治理体系的安全和稳定。在基层，“微腐败”
以及权力运行失范对于党的形象以及人民群众的获得感影响最大。因此，需要建立健全基
层治理中的引领机制来调适基层治理主体的职能范围与责任事项，匹配相应的权力清单和
负面清单，借助治理权力运行过程中基层场域内自我监督与基层场域外上级监督的互动协
同，推动基层治理能力提升。
与此同时，对于基层治理而言，自主性也十分重要。所谓基层治理自主性，是指基层
治理多元主体积极有为地参与基层建设，各主体既有自主行为的空间又有自主行为的动
力。因为基层治理直面群众利益、聚焦民生实事，而基层群众的需求呈现出多样化、多层
次、多方面的特点，所以要处理的具体事务相对复杂、繁琐和精细。因此，自主性的发挥
更有助于挖掘基层群众的显性与隐性需求，从而为其提供更好的公共服务，提升人民群众
的幸福感和获得感。当前的基层治理实践仍面临着较为严重的自主性不足和积极性缺失的
问题，“形式主义”“官僚主义”和不担当不作为的现象还较为突出，“花钱办事”的风
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