Page 110 - 《党政研究》2023年第6期

特征。例如，中共中央组织部统一管理公务员工作、中共中央宣传部统一管理新闻出版工
作和电影工作、中共中央统战部统一管理宗教工作和侨务工作；各级政法委协同政法机关
处置社会稳定与社会风险问题、各级党的委员会参与发展规划和经济建设等等，这与西方
国家的政党呈现出了显著差异。一方面，中国共产党没有政党竞争的压力，其核心目标是
引领和推进国家治理；与之不同，以美国为代表的西方国家政党面临着较大的政党竞争压
力，其核心目标是夺取政权或影响政治。另一方面，中国共产党与国家治理的关系与西方
国家形成了鲜明对比，中国共产党对于国家治理的影响具有直接引领性，这与其国家治理
的基本特征有关。当代中国的国家治理是政党直接参与的国家治理，是中国共产党组织国
家建设、参与国家治理、推动国家发展的过程。对于基层而言，乡镇 （街道）党委就属
于此种类型的党组织，对乡村、社区治理发挥着实质性影响。与之不同，以美国为代表的
西方政党对于国家治理的影响较为间接，仅是通过推荐党员占据总统或者议员席位的方式
间接参与国家治理，通过选举的方式发挥代表、表达的功能。
社会是与国家相对的概念，其核心特征是自主性较强。嵌入社会的党组织履行社会职
能、承担社会责任、参与社会管理、处理社会事务，是领导企事业单位、基层组织参与社
会治理的核心组织力量。具体而言，在村、社区、企事业单位和社会组织中设置的党组织
皆为此类。当前，嵌入社会的党组织应当发挥组织社会、引领社会发展的功能，保证所在
组织在正确的轨道上积极运行，实现加强党的领导和自主发展的双重目标。嵌入社会的党
组织在坚持党的政治原则、落实党的路线、方针、政策的同时，要能够积极挖掘所嵌入组
织的需求，以充分的社会理论带动社会性组织的发展，提升基层治理质效。例如，企业具
有较强的盈利追求、高校具有科研育人的目标、基层村社以自我管理为基本方式，那么嵌
入其中的党组织也需要在保持政治原则的同时提高适应性，更加尊重市场、社会本身的发
展规律与逻辑，激发所在组织自主性的作用。
（二）基层治理中乡镇 （街道）党委与村 （社）党支部的分工协作
在基层治理中，乡镇 （街道）党委与村 （社）党支部需要各履其职、各尽其责，遵
循不同的行为逻辑，二者的有效互动和分工协作是实现党的领导与基层自治有机统一的必
然要求，也是提升基层治理有效性的关键方式。
１． 乡镇 （街道）党委在基层治理中的行为逻辑：放权 ＋控权
与乡镇 （街道）党委相比，村 （社）党支部更了解群众对公共服务的偏好。因此，
乡镇 （街道）党委需要向村 （社区）党支部有序放权，为基层治理运作决策留足空间；
但权力下放的同时意味着存在权力滥用的可能性，且权力越下放，权力被滥用的风险就越
大 ，因此要严格控权，把权力关进制度的笼子。从这一角度来看，乡镇 （街道）党委
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在基层治理中的行为逻辑应为放权和控权的引领逻辑。一方面，乡镇 （街道）党委向村
（社）党支部要适度地放权，减少不必要的干预，释放治理空间。另一方面，乡 （镇）党
支部要对村 （社）党支部划定基本的行为范围与规则，进行约束和控权，这一逻辑可以
借用 “负面清单”的概念形象地表达，意即乡镇 （街道）党委为村 （社）党支部划定
“负面清单”，以明确村 （社）党支部不可为的权力和行为。实行 “负面清单”有两个意
义：一是为乡镇 （街道）党委的职、责、权做减法，规范乡镇 （街道）党委权力的运用，
限制权力范围，以防止对村 （社）党支部带来过多负担；二是监督村 （社）党支部的不
作为和乱作为，纠正和处罚其违规行为。比如，纪检监察部门把 “形式主义” “官僚主
义”和不担当不作为作为基层纪检工作的靶向纠治点，压实基层减负责任，这是乡镇
（街道）党委、纪委的引领控权机制在发挥作用。
２． 村 （社）党支部在基层治理中的行为逻辑：有为 ＋自主
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