Page 109 - 《党政研究》2023年第6期

气，“等靠要”的态度仍一定程度存在 。例如，村 （居）委会不能够很好地因地制宜、
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因事制宜和因人制宜地自主管辖本地事务。又如，虽然社会组织广泛参与到脱贫攻坚、疫
情防控等治理实践中，在促进居民参与、提供社区服务、丰富社区文化、化解基层矛盾等
方面发挥了积极作用。但社会组织的队伍建设、内部管理、发展质量等方面还有待完善，
自主性意识和行为还有待增强。此外，村 （居）民议事会、理事会、监督委员会等自治
载体还有待完善，村 （居）民参与社会治理的组织形式和制度化渠道还不够健全，高成
本治理的困境仍未得到完全解决。
当然，在基层治理中，既要为公权力的运行设定范围和底线，又要为自主作为留出空
间，约束过多就会没有活力；反之，自主性太强则会失去规范性秩序，存在偏离治理总体
目标的风险。因此，基层治理需要合理配置引领机制与自主机制。在当前加强党的领导、
以党建引领基层治理的大背景下，有效处理乡 （镇）党委与村 （社）党支部的关系可以
成为实现引领与自主平衡的有效路径。

四、党组织的行为逻辑与基层有效治理

中国的治理体系建设，基础就是基层，“基础不牢，地动山摇”，夯实这个基础，关
键就是加强党的领导，就是靠党组织的加强和延伸、创新，把基层工作做好 。就基层
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治理的有效性而言，乡镇 （街道）及以上党委和村 （社）党支部理应发挥不同的组织功
能。只有厘清两类党组织的行为逻辑，在二者之间建立起分工协作机制，实现基层治理中
引领与自主的有机结合，才能更好地实现党建引领基层治理。
（一）党组织的类型分析
如前所述，乡镇 （街道）党委和村 （社）党支部都是基层治理的直接治理主体，但
二者之间却有着截然不同的治理属性，需要在详细区分其职能的基础上进行分类治理，从
而提升基层治理效能。
中组部公布的 《中国共产党党内统计公报》显示：截至 ２０２２ 年 １２ 月 ３１ 日，全国共
有党的各级地方委员会 ３１９８ 个，其中省 （区、市）委 ３１ 个，市 （州）委 ３９７ 个，县
（市、区、旗）委 ２７７０ 个；党的基层组织 ５０６． ５ 万个，其中城市街道党组织 ９０６２ 个，乡
镇党组织 ２９６１９ 个，社区 （居委会）党组织 １１６８３１ 个，行政村党组织 ４９００４１ 个，机关基
层党组织 ７５． ６ 万个，事业单位基层党组织 ９７． ７ 万个，企业基层党组织 １５７． １ 万个，社会
组织基层党组织 １７． ９ 万个。 这些党组织都在党的全面领导和党中央的集中统一领导下运
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行，但这 ５００ 多万个党组织显然具有不同的功能。中国共产党在治国理政实践中进行分类
治理：针对各级地方党委，制定了 《中国共产党地方委员会工作条例》；针对各级各类党
组，制定了 《中国共产党党组工作条例》；针对国有企业、高等学校、农村基层，分别制
定了 《中国共产党国有企业基层组织工作条例 （试行）》《中国共产党普通高等学校基层
组织工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》等。实践中的分类治理呼唤在理论
上进行科学划分。从理论上来看，中国共产党 ５００ 多万个党组织实际上通过对宪法意义上
国家权力体系和社会体系的嵌入实现了党的全面领导。那么，依据嵌入的组织类型不同，
中国共产党组织实现了从嵌入国家到嵌入社会的连续谱。
正如恩格斯所言：国家的本质特征是公共权力 ，嵌入国家权力体系的党组织一定
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程度上即为行使公共权力的党组织。实践中，这类党组织主要指党中央、省委、市委、县
（区）委、乡镇 （街道）党委、纪委及其组成部门，以及在国家机关中设置的党组等。具
体来说，嵌入国家权力体系的党组织在实质上履行国家公共职能、承担国家公共责任、行
使国家公共权力、参与国家公共管理，其组织成员皆为国家公务员，具有显著的国家公共
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