Page 107 - 《党政研究》2023年第6期

权，有权的支部书记不需选等情况 。尽管目前在全国各地普遍实行了村社 “一肩挑”体
〔 ３〕
制，一定程度上解决了村党支部与村委会的不协调问题，但在基层治理中，来自上级的集
中与来自基层的自治之间的冲突非但没有缩小，反而呈现出了扩大之势。长此以往，会给
基层治理秩序带来负面影响：一方面，自治具有天然的分离倾向，过于强调自治会形成社
会风险 ；另一方面，过于实行高度集中的管理模式，会破坏原来基层自治中的上下沟通
〔 ４〕
渠道 。因此，党的领导与基层自治之间的融合发展是当前基层治理的理想状态，也是必
〔 ５〕
然选择。有学者以 “社区复合体”为命题展开分析，提出一种权力结构及其运行方式，
即社区既非单纯的行政单元，也非社会学意义上的共同体，而是形成了一种党组织领导下
的政府组织、社会组织和其他组织的共同合作、以复合形式存在的城市社区复合体 。
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总体而言，已有研究揭示了党的领导与基层自治在实践中可能存在的矛盾关系，但对
党的领导与基层自治融合发展机制尚未展开详尽论述。从理论上来看，党的领导与基层自
治并不存在无法调和的矛盾，与之相反，二者之间可以通过融合发展产生蓬勃活力。本文
尝试以党的组织建设为切入口，讨论基层治理场域中党的领导与基层自治的互动逻辑与互
动机制，从而回应基层治理中秩序与活力的均衡难题。

二、作为场域的 “基层”与基层治理共同体

基层是国家治理的重要组成部分，是最基本的治理单元，没有基层治理现代化，就没
有国家治理现代化。厘清基层的治理环境、治理主体、治理客体以及治理目标，对于提升
基层治理能力、推进基层治理现代化至关重要。已有研究多将 “基层”视为被治理的对
象，如治理基层的环境、治理基层的安全等等。本研究认为，基层自身是多个主体、多种
力量按照特定的秩序逻辑共同发挥作用的场域。换言之，基层不仅指被一定边界物包围的
领地，更为重要的是一种有内含力量的、有生气的、有潜力的秩序性社会空间 。客观来
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讲，在基层这一场域中，存在多个治理主体，不同的治理主体有着不同的行为逻辑，发挥
着不同的功能。对于基层的有效治理而言，基层社会场域内的各治理要素之间具有内在一
致性和共同体性质 ，构建起多主体间合理有效的治理秩序并形成优势互补的关系，对于
〔 ８〕
打造基层社会治理共同体至关重要。
古代中国，“皇权不下县，县下皆自治”的权力格局形成了上下分治的治理体系，在
乡村社会内部形成了乡绅自治系统 ，个人缺乏独立性和理性选择，终以传统家族为主
〔 ９〕
导、以血缘关系为基础构建起社会生活共同体 。显然，在新的历史条件下，乡绅自治
〔 １０〕
的基层社会治理已无法适应新的治理需求，构建适应新时代条件的基层社会治理共同体成
为国家治理体系现代化亟待解决的问题。从实践来看，当代中国基层这一场域 （本文所指
的基层皆为 “村社”一级）存在村 （社）党支部、村 （居）委会、村 （居）务监督委员
会、社会组织、人民群众等多个治理主体和多重治理力量 。在这些治理主体中，党支
〔 １１〕
部居于领导地位，发挥着对内与对外两方面的作用。对内需要做好政治建设、组织建设、
能力建设，引领农村和社区工作；对外则需要整合治理资源，促进资源合理配置、要素跨
界流动，重塑社会治理的公共性和协同性。村 （居）民委员会是在党的领导下全面推进
基层治理各项工作的自治组织。此外，近年来社会组织在基层治理中发挥着越来越重要的
作用，社会组织在开展社会服务工作和社会公益活动时具有志愿性和专业性优势。人民群
众既是基层社会的治理主体，又是受益主体，保障基层治理长效性的根本途径就是集中群
众的智慧，启发群众的自觉意识，动员群众自觉行动。除此之外，基层治理主体还包括村
民会议、村民代表会议、村务监督委员会等制度性主体。对于基层治理而言，关键在于将
这些存在于 “基层”这一场域中的多元主体有机融合起来，在秩序稳定的前提下产生更
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