Page 39 - 《党政研究》2023年第5期

性、可移植的数字形式，从而限制或推动个体行为的改变。 数字化创新往往产生于特定
〔 １４〕
的组织和制度背景中，与组织和制度相结合，并嵌入到社会预期和适当行为的制度背景
中，成为社会和文化系统的组成部分。
〔 １５〕
数字技术对制度和体制机制的改造是一个长期的过程，这个过程被称为数字化转型。
数字化转型是 “多种数字化创新形式的叠加组合产生了由新角色、结构、实践、价值观和
信念等构成的综合效应，这种效应会改变、威胁、取代或者补充现有组织、制度、行业或
领域内的游戏规则”。 实质上，数字化转型是制度变迁的过程，以一种新的组织和制度
〔 １６〕
形式出现，并推动组织和制度部分或全部从一种实践、结构和价值转向另一种实践、结构
和价值。 当然，不同地区的政府或部门对数字化创新和转型过程有不同的反应，呈现出
〔 １７〕
抵制、适应或者主动推动等不同角色。分析框架见图 １。
以 ５Ｇ、物联网、人工智能等为代表的新一代信息技术的广泛应用，正在推动新一轮
数字化创新，丰富城市政府应对治理难题的工具箱。同时，数字化创新加速推动传统城市
治理体制的数字化转型。为此，本文将从数字化创新和数字化转型两个层面，分析数字技
术赋能城市治理的机制，最后，讨论数字时代的城市治理现代化的挑战与应对。

图 １ 数字化创新与数字化改造的分析框架

三、技术表达制度：城市治理中数字化创新

在我国城市治理中，数字化创新的形式不断翻新。根据数字技术与治理体制从松散到
紧密的结合程度，可以把数字化创新分为数字化的组织形式、数字制度的模块和数字制度
的基础设施三种类型。它们分别从不同的层面、围绕特定的治理问题，表达城市治理的制
度，推动城市治理的制度优势转化为治理效能。
（一）数据系统和数字平台：数字化的组织形式
数字化的组织形式是数字化创新的形式之一。其中，数据系统和数字平台是数字化组
织形式的典型代表。数字技术的进步推动数字化组织形态的变化，城市的数字化组织方式
主要经历了三次变迁：即 ２０ 世纪 ９０ 年代中后期，以国家各部委建立并垂直延伸到街区的
数据库为代表的纵向信息系统；２１ 世纪初，以政府门户网站和 ＯＡ 办公系统为代表的横向
信息系统；近年来以 ＡＰＰ、微信公众号以及综合性数字信息平台为代表的移动数字平台。
然而，不管是信息报送系统还是数字平台，数字化的组织形式的功能基本一致，即收集、
记录组织行为的信息，履行城市管理和公共服务的职能。
在结构上，数据系统和数字平台表达城市的治理体制。虽然数字平台力求实现治理主
体、对象、功能与任务的全覆盖，形成扁平化结构，然而，实践中的数字平台往往呈现出
分层分部门的结构。调研发现，城市治理的数字平台包括市级、市属职能部门及区 （县、

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