Page 118 - 《党政研究》2023年第5期

制。预期提炼出的工作机制在多大程度上可复制、可推广、可操作，得益于社区发挥自主
性，能否将既有的社区民情与政策内容和政策工具融合起来，强化这种工作机制的持续
性、高效性。这会受到两方面因素的影响：一是这种工作机制是否在社区自主实施的可控
范围内；二是该工作机制又是否在凭借已有的工作基础，兼容政策内容和政策工作的支撑
范围内。实践经验印证，两点限度的共同指向是社区的资源配置能力。如何提高这种能
力，奠定了社区治理和服务 “嵌套”创新的过程成因。
（三）政策目标执行
政策目标执行激发了社区治理和服务 “嵌套”创新的权变成因。政策目标在社区执
行中凸显了 “多重”与 “组合”的特征。“多重”指的是政策目标是多样的。从政策制定
主体来看，同级政府不同职能部门，不同层级政府不同职能部门制定了各自的公共政策，
有的学者称之为 “政策层级性”与 “政策多属性”的特征 。从政策分布领域来看，国
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家社会发展覆盖了诸多领域，集中在保障和改善民生的基本目标，撬动社会、政治与经济
方面的国家治理体系与治理能力现代化建设 。“组合”指的是两个及以上的政策目标在
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执行过程中相互叠加。政策目标组合，既可能是不同职能部门的各种政策目标叠加在一
起 ，又可能是不同层级政府的目标叠加在一起。这奠定了我国基层政府政策执行的显
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著特征，即 “多重政策目标组合执行”。
不同层级政府制定的政策目标，及其所设置的考核压力、政绩要求、配套资金和项目
周期等指标各不相同。各级政府会通过制定配套政策文件及实施方案，一方面表现出本级
政府的重视态度，另一方面则将行政任务发包指标化、条目化。这无形中造成了多重政策
目标组合执行过程中的 “层层加码”现象。为此，县 （区）、乡镇 （街道）及村 （社区）
共同回应，变通政策执行。在执行过程中，县 （区）政府会进一步强化乡镇 （街道）、村
（社区）等主体一线工作的地位，引导乡镇 （街道）、村 （社区）发挥自主性。调动行动
者自主性的过程，奠定了社区治理和服务 “嵌套”创新的权变成因。
不难发现，“政府职能转移—政策试验下沉—政策目标执行”构成的解释框架具有较
好的解释力。之所以如此，是因为社区治理和服务 “嵌套”创新是由行为者能动地调试
“制度—过程—策略”的互动过程所生成的。其解释力也就体现在三者促成 “嵌套”创新
的作用指向。其一，在开展何种试验和采取什么策略的互动过程中，解释框架在制度层面
限定了预期实施的职能边界；其二，在哪些职能定位和采取什么策略的互动过程中，解释
框架在过程层面探寻了可操作的试验机制；其三，在哪些职能定位和开展何种试验的互动
过程中，解释框架在策略层面提炼了常态化的执行策略。在此基础上，解释框架之间的内
部关系也就得到了清晰的呈现：政府职能转移确定了三者互动过程中具体的职能定位；政
策试验下沉聚焦了三者互动过程中创新要素之间的融合机理；政策目标执行则生发出三者
互动过程中可操作的常态秩序。

三、社区治理和服务 “嵌套”创新的成因
“政府职能转移—政策试验下沉—政策目标执行”这一解释框架，契合了社区治理和
服务 “嵌套”创新的实践缘由和发生情境。依据此框架，下文将深入探究社区治理和服
务 “嵌套”创新背后的成因及其作用机制，如图 １ 所示。
（一）制度成因：“社会治理”和 “公共服务”双驱动
政府与社会组织开展合作，是以社会组织遵守社区权力秩序为前提条件的。其实质是
政府职能转移将社区带入政社关系之中，即依托社区调和政社关系。在政府职能转移之
前，政府负责规范治理社会组织。在此状态下，社区无需参与政府规范治理社会组织的过

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