Page 121 - 《党政研究》2023年第5期

自 ２０１６ 年申报工作开始以来，在居家和社区养老服务改革的核心政策内容基础上，
居家和社区养老服务改革试点建设工作拓展了以 “鼓励社会力量管理运营居家和社区养老
服务设施”为主的多方面政策内容；而政策工具则配置了 “购买服务、公建民营、民办
公助、股权合作”等多种工具。进一步来看，２０１６ 年强化了中央财政支持试点工作、
２０１７ 年强化了试点补助资金管理、２０１７ 年强化了财政分批资助、２０１８ 年强化了试点工作
绩效考核与 ２０１９ 年强化了分批试点申报等一系列配套政策，反映出谱系化政策内容与多
层次工具的试验特点。可见，政策内容和政策工具的配置关系是相互叠加的。这增加了试
点社区的任务压力和行政负担。为此，社区层级的政策执行主体要撬动更多资源，支撑政
策试验内容顺利落地。在此意义上，社区治理和服务 “嵌套”创新要进行资源整合与转
化。
表 ３ 历年来社区试点建设工作
年份 试点名称 实施单位

社区康复试点 卫生部
１９８６
城镇社会保障体系试点 国务院
２０００
政府购买社区公共卫生服务试点 财政部
２００７
老年宜居社区和老年友好城市 （城区）试点 全国老龄工作委员会
２００９
社区公共服务综合信息平台建设试点 民政部、国家发改委等
２０１３
低碳社区试点建设 国家发改委
２０１５
农村社区建设试点 中共中央办公厅等
２０１５
居家和社区养老服务改革试点 民政部、财政部
２０１６
智慧社区健身中心建设试点 国家体育总局
２０１８
社区医院建设试点 国家卫生健康委员会
２０１９
资料来源：根据政策文件整理
多项政策内容配置多项政策工具的组合形式，是政府在社区获取预期试验成效的制度
安排。由于我国政策试验实施项目资金配套的预算机制，试点社区建设需要各层级政府予
以专项资金拨款支持。条目清晰、规范严格的专项资金，无法补偿试点社区建设工作中的
“人财物”不匹配的资金支付额度。在此基础上，“配额”财政支持的运行逻辑，旨在撬
动下级政府形成同等比例的 “配额”资金，补偿资金支付缺口。在实践过程中，“配额”
资金不限于政府财政资金，也包括了撬动社会、市场等主体的公益资金。正是如此，社区
治理创新开展组织化动员，吸纳辖区企事业单位、社会组织、个体商户与热心居民，整合
多方资源。
在具体撬动过程中，社区会转化多项政策工具的支撑作用，使其资源整合行为具备合
法性支持。社区服务创新优化了服务供需与政策试验内容的融合关系：一是要将多项政策
内容落地，与社区居民服务需求进行衔接，使居民意识到政策内容与居民利益紧密相关；
二是将多项政策内容融入到社区居民服务供给过程中，通过服务供给分工，实现精准的服
务回应。可见，社区治理和服务 “嵌套”创新的过程成因的作用机制，是由 “政策内容”
和 “政策工具”撬动资源整合与转化塑造而成的。
（三）权变成因：“自由裁量”和 “排序优先”双均衡
社区会激发社区治理和服务创新中积累的过往经验与应对技术，利用非正式制度制定
有效的应对策略。其集中表现为 “自由裁量”和 “排序优先”，以缓解层层政府向下施加
的压力。

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