Page 122 - 《党政研究》2023年第5期

“自由裁量”指的是基层政府及社区一线工作人员，围绕政策目标如何执行、何以执
行进行共同选择的过程。“自由裁量”源自于发挥中央和地方两个积极性的传统，旨在赋
权省级及以下机构更多自主权，进而扩大省市县地方的执行力 。经层级放权，省市县
〔 ３４〕
三级政府的权责利关系更突出 “上收发展权”和强化县 （区）的治理自主权。在进一步
推进县 （区）内部县 （区）、乡镇 （街道）、村 （社区）及村 （社区）以下四层级的权责
利关系的过程中，形成了包括执法权、自治权在内的治理自主权 。
〔 ３５〕
“排序优先”指的是在多重政策目标组合执行过程中，基层政府与社区共同应对，结
合不同政策目标的执行周期进行理性评估后，做出符合自身执行情况的优先级排序进行回
应。“优先”突出了基层政府及社区一线工作者，理性选择与判断多重政策目标中常规工
作和专项工作尽快执行的过程。“排序优先”指向了基层政府与社区一线工作者的共谋策
略，在应对多重政策目标形成的政策任务时，识别常规任务与专项任务。
统一 “自由裁量”和 “排序优先”的关系，需要以社区治理和服务 “嵌套”创新为
基础，持续发挥非正式制度的作用。作为因地制宜的地方性知识，非正式制度将社会结
构、社会心理、社会网络和社会文化联系起来 。在正式制度的规范约束下，非正式制
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度为基层政府及社区一线工作人员提供了变通执行的弹性空间。在利普斯基看来，基层一
线工作人员在其工作结构施加的限制下，会发展出一些挽救公共服务和决策制定价值的技
巧 。如何维系非正式制度形成的诸多支持至关重要。社区治理和服务 “嵌套”创新作
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为一种纽带，其具体作用如下：
其一，维系了从既定的基层社会结构中建立的非正式联盟。其核心要义为在非正式联
盟中确立广泛认同的公共议题。社区治理创新运用了新的技术手段、组织形式、动员策略
与协商对话等方式，优化了公共议题的集体行动效率。社区服务创新则要将社区居民的社
会需求和政府的政治需求，依托服务供给融入公共议题之中。
其二，强化了辖区内社会群体的社会资本。其核心要义为密切辖区内社会群体间的协
作关系，提高信任感与认同感。社区治理创新打造了社区治理共同体，强化辖区企事业单
位、社区组织和居民等多方主体间的信任关系，提高归属感。社区服务创新则优化了服务
供给塑造协作关系的氛围，传递温暖与关怀，强化服务供给过程中的心理交流与情感联
络。
其三，支撑着同行同辈、跨行业精英间的关系网络。其核心要义为创新互惠互利的激
励反馈过程。社区治理创新利用正式制度约束下的剩余激励空间，优化信息共享、资源共
用、平台共驻，强化关系支持。社区服务创新则借助物质和精神双激励，优化了行业精英
的激励方式。
其四，增强社区文化所孕育的凝聚力。其核心要义为创新社区文化服务，激发公共精
神，创造公共价值。社区治理创新要优化培育和发展社区文化的氛围，拓展文化活动项目
开展形式。社区服务创新应在供给文化类公共物品过程中，嵌入辖区文化符号、历史典
故、家风家教、地域标识等德育元素，丰富精神滋养。维系非正式制度的持续成效，需要
社区治理和服务 “嵌套”创新。基于此，社区治理和服务 “嵌套”创新的权变成因的作
用机制，是由 “自由裁量”和 “排序优先”双均衡依赖的非正式制度所塑造而成的。

四、结论与进一步思考
长期以来，实务界的创新实践探索，已然开启了社区支撑基层治理创新的新篇章。这
其中，支撑社区作为一个层级自主运行的社区治理和服务，履行了至关重要的非正式职
能。通过相互嵌入的影响，社区治理和服务创新呈现出了 “嵌套”创新的形式。本文尝

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