Page 117 - 《党政研究》2023年第5期

么样的作用机制促使社区治理和服务 “嵌套”创新得以生成？结合本土化的实践情境，
本文将以 “政府职能转移—政策试验下沉—政策目标执行”为解释框架，对这些问题进
行剖析。

二、社区治理和服务 “嵌套”创新的解释框架

受困于 “资源有限，任务无限”的窠臼，社区凭借上级政府赋权因地制宜发挥自主
性。正是鉴于本土化的实践情境，政府职能转移推动 “社会治理”和 “公共服务”相互
影响，契合了社区治理和服务 “嵌套”创新中的治理活动和服务活动之间的相互联系。
政策试验延伸到社区层面的试点建设，关联了社区治理和服务 “嵌套”创新中优化政策
内容和政策工具的协调关系。政策目标执行考验着社区的执行能力，适用于阐释社区治理
和服务 “嵌套”创新优化执行过程的变通策略。
（一）政府职能转移
政府职能转移塑造了社区治理和服务 “嵌套”创新的制度成因。受 “放管服”改革
的影响，从地方政府到基层政府逐步优化政府职能体系，各级政府有意识地向外转移社会
治理和公共服务职能 （此处不讨论政府职能向内转移的情况）。在具体转移过程中，政府
采取了行政服务社会化运营的方式，将 “管不好、不该管”的事务向外转移给社会力量，
形成了两种转移方式：一是转移到社会中，由社会组织承接与提供社会服务；二是转移到
社区中，由社会组织承接与提供社区服务。其衔接之处在于，政府委托的社会组织要下沉
基层，即面向社区提供社会服务与社区服务。
为了强化资金支持、监督管理和考核评估等控制权，政府对社会组织采取 “支持与控
制”的调控策略。其微妙之处在于，政府职能转移所形成的政社关系，多处于 “无条件
支持”与 “绝对性控制”的协同关系之中。这表现在从分类控制，到策略性控制，再到
策略性吸纳的调整过程。步入新发展阶段，社会治理重心下移带动资源、服务、治理下
沉，需要社区对接与融合。为此，政府倾向放宽管制与加大支持，引导社会组织下沉社
区。如何均衡政府与社会组织间的协同关系，进而维持控制权，再次成为社会组织下沉社
区后政府调控政社关系的难题。关键之处在于，过度的规范治理会削弱社会组织的参与能
力，而过度的培育发展会增强社会组织的干预能力。协调二者均衡发展所实施的制度安
排，奠定了社区治理和服务 “嵌套”创新的制度成因。
（二）政策试验下沉
政策试验下沉赋予了社区治理和服务 “嵌套”创新的过程成因。政策试验指的是政
府选择若干局部地区的单位、部门先试先行，总结重大公共政策的执行经验，形成指导整
体工作的政策经验，从而进行全面推广 。其本质是一种预览政策执行过程中试点先试
〔 ２７〕
先行的创新行为。在研究中国政策试验的央地互动过程中，韩博天提出了 “分级制政策试
验”，强调基层干部为主动解决本辖区的棘手问题而率先开启了政策试验的创新现象 。
〔 ２８〕
这突出了基层政府及社区在推动政策试验中的重要地位。无论是自上而下筛选的 “基层入
选”政策试验，抑或自下而上自发的 “基层首创”政策试验，其共同点是打造试点社区。
这里的试点社区指的是依据中央政府、地方政府开展政策试验的政策内容，基层政府在本
辖区内选择某一个或多个，用于试验此项政策内容，以形成向地方政府及中央政府推荐或
推广创新经验的社区。试点社区成为政策试验下沉基层，进而形成社区治理和服务 “嵌
套”创新的衔接载体。
从政策要素来看，试点社区 “试”的对象是 “政策内容”和 “政策工具” 。基层
〔 ２９〕
政府依托试点社区，探索与总结了政策内容和政策工具融入本辖区民生服务保障的工作机

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