Page 98 - 《党政研究》2023年第2期

罚权制度，也开启了综合行政执法的改革探索。综合行政执法改革作为相对集中行政处罚
权的实践展开，对我国行政执法体制乃至整个行政管理体制改革产生了广泛的影响。 关
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于综合行政执法改革的探讨多是从机构与职权的整合角度出发，以打破原有在管理与资源
配置上的条条专政的困境。 对于综合行政执法改革存在的问题，学界主要围绕两方面进
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行讨论。一是从法理的角度，认为综合行政执法改革存在合法性的问题 。有学者论述了
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合法性支撑不足、合理性欠缺、效率不高等问题。 有学者强调综合行政执法权下移中需
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要保证受权主体适格、授权主体法定和下移权限适度。 二是从政府机构管理的角度出发，
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认为综合行政执法改革在职能转变中出现碎片化、矛盾化以及仪式化的现象。 在管理主
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义的价值取向下，基层行政执法实践出现选择性执法、功利性执法以及执法绩效考核评估
等执法困境。 在具体的职权划转中产生了博弈互动的相机选择问题，即上级选择性下放
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执法权与下级选择性承接执法权。
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《行政处罚法》的修订尽管在法律上解决了镇街执法权问题，但政府管理方面的问题
更加凸显，包括如何在行政体制内部重新调整和配置权力，尤其是调整条块之间、县
（市、区）镇 （街）两级政府之间的权力关系 ，加强条块之间的沟通与协调，提高综合
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行政执法效率。有学者强调综合行政执法改革的顺利推进与地方政府的利益契合度相关
联。 有学者认为条块之间 “搞配合”、“保稳定”反而使改革产生了较高的制度成本。
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有学者则指出条块分割下的部门合作犹如一个 “孤岛”，在信息、资源以及组织效能的增
长上面临着诸多困境。
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在基层执法赋权与执法队伍整合的背景下，综合行政执法改革有了更广阔的空间。本
文将以浙江省 “大综合一体化”行政执法改革为主要考察对象，拟探讨新一轮的综合行
政执法改革将如何重塑条块关系；怎样通过结构调整与机制更新来进一步实现条块协同。

二、综合行政执法改革中的条块协同分析框架
整体性治理的理论视角对于研究综合行政执法改革显然具有借鉴意义。整体性治理理
论的出现是对传统公共行政的衰落以及新公共管理改革所造成的碎片化的战略性回应 ，
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满足了跨部门、跨层级合作的诉求，为解决部门行政的碎片化问题及政府系统内部机构之
间的功能性整合提供了可借鉴的思路。 整体性政府展现的是一种通过纵向和横向协调的
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思想与行动以实现预期利益的政府治理模式， 职能部门整合、协调及跨界合作是整体政
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府改革的核心思路，其所针对的是政府中行政的碎片化问题，而非部门的专业化。
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综合行政执法改革是组织结构的变革，伴随着监管与执法的剥离、条块职能结构的多
重调整、条块合作机制的重新建立。综合行政执法改革要通过交互的协作形成无缝隙的行
政执法，解决条块部门集体行动的低效问题。以往条块部门间受制于避责的心理状态、信
息沟通的不畅、部门利益的考量等因素，职权整合出现碎片化的倾向，合作往往难以达成
或者倾向于选择性合作。综合行政执法改革契合整体政府的整合思路，通过协调与激励促
进部门合作，深化改革进程。国内研究者曾重点关注整合、协调和信任三个机制，以实现
整体性治理以公众需求为基础的既定目标 ，或是建立整体性治理的制度共同体等。 整
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合与协调对条块关系具有体制与机制上的重塑作用，也是以往综合行政执法改革的重点，
但信任由于条块激励的不相容等原因———例如县乡问责体系的硬化、督查考核的泛化等体
制的刚性问题 ，导致实际作用有限。针对基层综合行政执法改革中的条块合作问题，本
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文试从整合、协调与激励三个关系维度提出分析框架。
第一，整合。条块体制下的整合是指通过发展共同的组织结构来理顺条块关系，这既
是 “块块”对 “条条”的整合，也是 “条条”对 “块块”的整合。 综合行政执法领域
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的条块关系整合，将构建跨越原有专业执法边界、治理层级与部门界限的综合行政执法队
伍，实现外部资源的内部化，从以往的部门执法向政府执法转变。
第二，协调。协调是指关于联合性和整体性工作、联合信息系统、机构间对话、规划
过程和决策的活动机制。 部门间良好的协调可以排除不同政策间的冲突，更好地利用稀
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