Page 101 - 《党政研究》2023年第2期

合行政执法往往因其末端属性而承担着更大的责任压力，成为某种程度上的 “兜底部
门”。 业务部门在失去 “末端结构”的同时也未能充分发挥作为行业主管部门的专业优
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势，影响了基层综合行政执法队伍对疑难事项、专业事项的及时处置。另一方面，基层治理
过于依赖末端执法，弱化事前、事中、事后的监管，造成未按职责边界对违法行为进行专业
认定、未按要求进行案件移送或移送材料清单等情况，这不符合综合行政执法改革的初衷。
最后是执法的系统联动问题。综合行政执法部门与各业务部门作为一个上下联动的执
法系统，前者行使行政处罚职能，时常需要原业务部门在审批材料、检查意见、专业领域
法律法规知识以及信息资源上的协作，后者却出于其他考虑未必配合，使得执法阻滞现象
频发。实际执法过程中，二者之间还存在执法联合协助机制不能有效运行、案件移交及
“审批 －监管 －执法”等整合与协作机制有待加强等问题。
（二）从部门执法到属地执法：基层执法的条块衔接问题
综合行政执法改革需要进一步探索解决在镇街的条块衔接问题，尤其是如何将各个条
线的执法人员融合为一支队伍，真正实现 “县属乡用”。“大综合一体化”综合行政执法
改革在县区层面组建 “ １ ＋ ８”的综合行政执法 ＋ 专业执法队伍，并根据镇街执法需求分
别将执法队员下沉到镇街，由镇街统一管理，组建综合行政执法队 （如图 ２ 所示），形成
赋权于 “块”、以块统条。镇街执法队的组建积极回应了以往镇街执法 “喊不到人，看得
见管不着的困境”，同时也避免了 “地域时差”的执法瓶颈， 增强了 “块”的有效治理
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能力。但在实践中，属地政府也经常存在难以充分整合执法队伍的困惑。

图 ２
一是双重管理下的考核冲突。一些地方的综合行政执法队伍在 “区属、街管、街用”
的原则下，以镇街的名义进行执法，由镇街掌握一定的管理权，实现 “融条于块”。我们
在杭州某区调研发现，下放到镇街的执法事项只是全部执法事项的一部分，日常的执法工
作也由镇街执法队承担，因而县级综合行政执法局以及相关业务部门也要对下沉执法人员
进行考核。镇街考核以治理为导向，既有专项考核，也有综合目标考核，而县级综合行政
执法局及相关执法业务部门一般是对执法事项进行考核，考核的不一致也会影响综合行政
执法队的工作开展。
二是执法权下沉引发新的协调问题。执法权的下沉主要有赋权和辐射两种方式，与直
接赋予镇街行政执法权相比，“辐射”通常是在常住人口少、执法事务少、执法人员不充
足条件下的选择，即执法人员通过驻点某一中心镇，在执法事项上可辐射周围的乡镇，实
现人与事的最大化的匹配。但驻点辐射又会与属地管理产生新的协调问题，例如当执法事
件在不同镇街同时发生时，执法队是否有足够的人员力量及时处置；在镇街间经济发展水
平不同步的前提下，驻点人员的福利待遇应当参照什么标准发放等等。
三是综合行政执法目标与镇街治理目标的分歧。综合行政执法着眼于法治的逻辑，镇
街则重视解决具体的治理问题。镇街在主导基层治理的同时，对综合行政执法队伍也具有
指挥权和考核权，这使其可能集运动员、裁判员角色于一身，而原本的执法对象又是镇街
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