Page 102 - 《党政研究》2023年第2期

的 “自己人”，就导致难以执法或执法权力的滥用问题。 而在基层的中心工作及各类重
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点任务的驱使下，基层政府可能凭借领导权威与政治压力，使执法的逻辑服从于行政的逻
辑，属地意志影响规范执法 ，从而背离法治政府建设的目标。
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（三）从执法力量到执法信息：综合行政执法改革的基础保障问题
综合行政执法改革除了执法职权的划转、各种资源的整合，还涉及基础保障的供给。
执法保障问题会直接影响执法权的划转和落实，这也是条块博弈在微观领域的体现。在执
法资源的保障中 “条条部门”相对于基层政府掌握了资源分配的主导权 ，随之也遇到
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了一些问题。
一是执法力量到位问题。存在执法权划转而执法人员未划转、对执法队员划转的 “汰
弱留强”等情况，导致执法力量与监管职能不匹配、部分领域事项成为行政执法的盲区，
带来一定的风险和隐患。执法力量不仅仅指行政执法人员，还包括相关辅助力量，例如镇
街法制审核的专业人才缺口尤为突出。综合行政执法权下放后，需要由做出处罚的单位进
行法制审核，多领域案件办理过程也对案件法制审核提出了更高的要求，目前镇街取得法
律职业资格证书的专业人才缺口较大，短时间内难以满足执法审核需求，导致审查制度的
功能无法充分发挥。
二是执法能力适配问题。综合执法职能划转后，新领域案件繁多，但部分执法人员的
执法处理经验不足，也缺少针对疑难问题处理的培训。浙江嘉兴市南湖区综合行政执法局
指出，培训工作对实践及疑难问题处理的关注不足，单纯的法律知识培训对执法人员能力
提升较小。 此外，镇街执法队员来自多个部门，难免受到原部门规范标准的影响，执法
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的自由裁量基准无法做到一致，出现执法程序不规范、执法标准不严格等情况。执法的差
异化影响了以镇街名义开展行政执法的权威性与有效性。
三是执法信息共享互通问题。一些业务主管部门与综合行政执法部门之间仅仅划转了
处罚事项，而具有执法保障作用的法律法规材料、政策规定材料、自由裁量基准、对特定
事实和对象的鉴定材料等未进行移送；在日常执法过程中，部门间的分割也使得执法信息
难以进行有效调用，导致综合行政执法缺乏规范的执法标准，碰到疑难问题时就会影响办
理进度和质量。浙江在执法的数字化方面强调整体智治，打造了多个执法场景应用平台，
如 “数字化行政执法监督”“综合查一次”“行政执法证据共享”等应用场景 ，但跨部
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门多场景的系统平台仍存在数据共享和接入难题。浙江东阳市也指出改革过程中部门之间
缺乏统一的信息共享平台，执法信息共享不足，如关于规划许可手续的审批、工商信息登
记信息等。 同时也存在跨部门系统的执法信息对接不够流畅、信息资源没有得到有效利
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用等问题。

五、综合行政执法改革中的条块关系发展进路
综合行政执法改革的关键在于通过出台各项措施及部门间、层级间的密切合作，有效
解决行政执法职权 “综合”与条块 “一体化”的相关问题，使改革达到预期的效果，而
要点是从整合、协调和激励三个关系维度探索发展进路。
（一）推动条块部门的整合
从人员队伍、执法信息到机构职能、层级关系，综合行政执法改革都需要进一步推动
机制性的条块整合。
在人员队伍上，要从物理整合走向有机融合。不仅要将原本持有执法证的乡镇管理人
员与下沉执法队员统一纳入镇街执法队，还需要统一执法规范、执法行为与执法标准，核
定标准的行政裁量处罚基准，根据镇街执法特点，加强执法实务培训，不断提升执法能
力。对于人员编制资源配置问题，除了划转编制的常规做法外，还应建立编制周转池，包
括镇街法制审核人员的周转池，加强人才储备，对条块执法人员实现有效配置。
在执法信息上，实现基础信息整合。通过数字化改革建设综合行政执法应用系统，将
省级统一行政执法事项全部放到系统中，形成执法一网通查，并在信息接口、信息读取上
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