Page 93 - 《党政研究》2023年第2期

人民的共同目标。
过去有学者提出，中国法治是以政府而非社会占据主导，实行的是政府推进型的法
治。 这种观点虽有一定道理，但就中国的政法体制和法治的具体过程来讲，如果不是中
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国共产党对法治的倡导、领导和推动作用，单靠政府无法担当国家法治建设的大任。所
以，中国的法治实际上是党政共同推进型法治。首先，从中国的政法体制看，党的领导覆
盖了政法工作的各个方面。一方面，中共中央政法委员会实现了对全国政法工作的统一领
导和管理；另一方面，根据 《中国共产党政法工作条例》第十四条规定，各级政法单位
中的党组织也承担了领导相应政法单位的职能。其次，从源头以及具体过程来看，依法治
①
国是中国共产党率先提出并实施的。基于对法治重要地位的深刻认识，２０１４ 年党的十八
届四中全会在宪法、立法、行政、司法、法治社会、法治队伍、党对法治的领导等方面进
一步提出了总体规划和改革目标方案，明确了党在法治运行全过程中的领导作用。为了在
制度和组织层面具体落实党的领导地位，中共中央成立中央全面依法治国委员会，其职责
定位正在于从宏观、全面的角度，统筹、协调各方面资源和力量，做好顶层设计。可以看
出，党的领导贯穿于当代中国特色社会主义法治的整个过程，在人民当家作主的基础上，
有助于形成共识、汇集力量，进而实现国家的法治目的。
在党的领导和推动下，政府 （各类国家机关）才能产生明确的法治工作方向和法治
工作计划，明确哪些方向需要加强、哪些方面需要完善、哪些方面需要改革、途径方式怎
样等。必须通过党对法治工作的领导和推动，政府才能把力量使到恰当的地方，使治理效
能和国家能力得到增强，更有效地开展国家治理能力的建设，构建现代化的治理体系。
党政推进型法治和社会演进型法治不同的地方在于，后者更注重社会各主体利益的实
现，而这个利益的实现是各方主体博弈的结果，因而较少注重国家整体目标。而党政推进
型法治更注重人民的幸福和国家整体目标，它是通过意志统一中的权力推动来实现的。党
政推进型法治更强调的是国家能力，只有国家具有能力才能带动社会朝着既定的目标前
进，而一片散沙般的社会，是没有合力的社会，在国与国普遍竞争的情况下，作为一个弱
国不仅难以超越他国，连自我保存都难以实现。所以孙中山才会说：“要将来能够抵抗外
国的压迫，就要打破各人的自由，结成很坚固的团体。” 一个具有合力的社会，必须拥有
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一个有凝聚力的政党和一个坚强有力的政府，依靠国家权力的推动来实现国家目的。近现
代一百多年的历史，经历了从救亡到复兴的艰难历程，说明只有当国家有能力，才能带动
社会的变革和发展，才能带来中华民族伟大复兴。

四、以 “关键少数”为启动开端：扣好中国法治的第一粒扣子
（一）“关键少数”具有法治带领和法治模范作用
党政推进型法治不同于单纯社会推进型的法治模式，是一种自上而下、自下而上双向
互动的法治推进模式。 这就要求党和政府必须成为法治的带路人，以带动社会实现全面
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依法治国，而社会的法治化又进一步对党和政府提出更高的要求。因此，党政推进型法治
首先需要强调领导干部这个 “关键少数”在法治建设中的关键作用，要求他们做尊法学
法守法用法的模范，扣好法治建设的第一粒扣子，切实地将法治道路建设与国家整体目标
融为一体。只有 “关键少数”做好法治表率，社会才能凝聚法治共识，树立法治信仰。
在党政推进型的法治建设中，领导干部的作用可能是两方面的，既可能推进法治，也
可能阻碍法治。过去曾有一种错误的认识，认为法治是建立在人性恶的理论预设之上的，
权力必然存在作恶的倾向，法治主要是防恶。确实某些西方思想家在论述法治必要性的时
候常常提醒我们人性存在恶的倾向，比如孟德斯鸠认为，任何拥有权力的人都难以避免权
力的滥用。 重视人性中恶的倾向，确实可以带来对法律制约权力的重视。但是必须注意
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① 《中国共产党政法工作条例》第十四条规定：“政法单位党组 （党委）领导本单位或者本系统政法工作，贯彻党
中央关于政法工作大政方针，执行党中央以及上级党组织关于政法工作的决定、决策部署、指示等事项。”
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