Page 43 - 《党政研究》2023年第2期

村 （社区）党组织书记通过法定程序担任村 （居）民委员会主任、村 （社区） ‘两委’
班子成员交叉任职，注重把党组织推荐的优秀人选通过一定程序明确为各类组织负责人。”
在抓党建促乡村振兴过程中，各地在村级组织负责人 “一肩挑”的基础上，进一步推动
两委干部交叉任职，积极推动党组织书记担任其他组织负责人，有力推动村级治理工作。
全面推行 “一肩挑”有助于消除村 “两委”矛盾并提升治理绩效，有助于加强党对
农村工作的领导，有助于推动乡村治理体系和治理能力现代化。 但是，村级组织负责人
〔 １〕
“一肩挑”也可能面临人才匮乏、监督乏力、群众有疑虑、干部有意见等多重实践困境。
〔 ２〕
甚至有研究表明，当 “一肩挑”政策执行发生偏差时，将有可能引发挤压村庄自治空间、
影响国家整合能力、“利益受损者”抗争等政策风险。 因此，在村级组织负责人 “一肩
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挑”推行过程中，应注意区域差异、制定职责清单、完善监督机制、规范权力运行，尤其
厘清 “一肩挑”和村民自治的关系，不能销蚀村庄治理的自主性。
〔 ４〕
随着基层治理的权责边界不断清晰，县乡之间的责任关系逐渐由 “保护型责任体制”
向 “分立型责任体制”转变。 曾经，地方政府之间常常互相配合共同应对上级的监督和
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考核。 现在，县乡两级权责更加清晰，主体责任更加明确，即需要承担各自相应的责任。
〔 ６〕
但是，本研究中所探讨的避险与已有研究中的避责有所区分。其一，治理目标不同。避责
是指基层各治理主体采取诸多策略规避科层制体系中由职位带来的直接责任和潜在责任，
旨在规避政策实施过程中的责任风险。 避险除了要规避政策执行过程中的责任风险还要
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进一步防范政策执行后可能引发的社会治理层面的风险。其二，治理策略不同。避责的策
略包括模糊化、示弱、局部空转等，这些均为消极治理方式。 避险则是充分发挥积极性、
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主动性、创造性，敢于负责、勇于担当、善于作为，以适应新时代发展要求的治理方式积
极履责。其三，治理工具不同。避责主要是借助科层制中下级的执行权优势进行反向避
责，意在把责任边界模糊化。 避险则积极地借助政治、行政、伦理等动员工具开展工作，
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意在实现上下级共赢。其四，治理结果不同。避责往往会引发规则执行选择化、干事创业
消极化等后果。 避险不仅能够实现政策预期效果，还将带来多重积极的政策溢出效应。
〔 １０〕
村级组织负责人 “一肩挑”政策在基层政策体系中具有代表性，乡镇一级在该场域中的
行动逻辑具有一般性，然而当前研究的关切点在于 “一肩挑”本身的实践评价，缺乏跳
出 “一肩挑”政策本身的学理分析，对 “一肩挑”政策推行中的一般性基层治理逻辑还
有待深入探讨。因此，本研究借助案例研究法，以 Ｗ 县的村级组织负责人 “一肩挑”为
场域，解构村级组织负责人 “一肩挑”的政策过程，提炼乡镇的避险指向，分析避险逻
辑背后的问题成因，尝试回答乡镇一级如何规避风险、规避哪些风险、为什么规避风险三
个问题。

二、村级组织负责人 “一肩挑”的政策过程

２０２１ 年，村居选举制度由以往的 “三年一换届”改革为 “五年一换届”，以此实现村
居换届选举与各级政府换届选举同频。近年来，村级组织负责人 “一肩挑”始终在探索
和推行，２０２１ 年前后较之以往各地推行的范围更广、程度更深。
（一）村级组织负责人 “一肩挑”的政策解读
自 《中华人民共和国村民委员会组织法》试行以来，村级组织负责人 “一肩挑”便
作为一种化解 “两委”矛盾的方式被不断试验。尤其是 ２００２ 年中共中央办公厅、国务院
办公厅印发的 《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》提出 “四个提倡”之
后，“一肩挑”便开始被各地所倡导。
１． 国家政策的范式变迁
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