Page 92 - 《党政研究》2023年第1期

革，形成了新的集成型政府治理结构，必然对传统条线型治理模式下人员能力提出新的要
求。在审批与执法方面，由于大量综合事项的划入，审批局与综合执法局事项职能内容
多、涉及面广、专业性强，需要审批人员、执法人员具有更高的综合能力和专业素质。传
统审批与执法人员业务能力主要局限在条线型结构的某个领域，与综合化改革后的宽领域
结构不相适应。在监管方面，部门人员的传统监管理念与方式，与审批执法分离后的现代
监管不相适应。审管分离后，从目前行政审批实践来看，依然还存在着监管不力、监管缺
位、监管强度不足等问题，主要原因在于监管部门服务意识不强，对监管的角色定位认识
不足，存在重审批轻监管的情况 。
①

四、促进集成型政府治理结构高效运行的调适机制

从流程结构的角度，同步推进相对集中行政审批权改革、相对集中处罚权改革已不是
个案。全国已有不少县级政府、乡镇政府同时开展相对集中行政审批权改革、相对集中处
罚权改革 ，实现政府行政流程前端和末端的综合化，这些改革突破了单一的条线型政府
②
治理结构，初步构建起集成型的政府治理结构。山东济南 、海南万宁、江苏 等一些
〔 １２〕
〔 １３〕
地方在市县、乡镇改革中也体现出了构建集成型政府治理结构的目标和方向。实践表明，
集成型政府治理结构在政务服务、执法上拥有比传统结构更加有效的治理优势，在基层治
理中正发挥着积极的效能。同时，在政府治理体制中，条线职能型结构仍然是主流的模
式。通过推进地方大部制改革，完全打破因分工导致的部门专业化运作是不现实的 。
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因此，应建立完善调适机制，实现条条分解与流程综合的高效协同。
（一）审批、监管、执法职责界定机制
首先，运用权责清单机制，厘清审批职责、监管职责、执法职责的边界和范围。在审
批和监管职责上，对于设立行政审批局和实施相对行政审批权改革的地区，应坚持 “谁审
批谁负责、谁主管谁监管、谁行权谁担责”的原则，建立权责清单，对审批职责、监管职
责进行精细化划分。在监管与执法职责上，建立权责清单，厘清源头管理、后续监管、末
端执法界限，明确监管、执法各环节职责。其次，建立审批、监管、执法职责争议动态裁
决机制。对于动态事项和有争议的事项，建立编制管理部门、司法部门、财政部门等多部
门参加的综合执法联席会议机制，厘清监管执法职责。由联席会议对综合行政执法工作进
行统筹协调、监督指导及法制保障，研究决定综合行政执法与业务主管部门职责界定、执
法工作机制建设、重大专项行动和联合行动等事宜。最后，对于审批、监管、执法交叉职
责，要确定主、次责任清单，明确责任牵头部门，防止审批、监管、执法之间出现推诿扯
皮。
（二）审批监管执法对接与协同机制

健全审批、监管、执法上下对接机制。改革后产生的上下部门不对应，是以往地方自
下而上大部制改革碰到的瓶颈问题 。基层推进审批、执法综合化改革，构建集成型政
〔 １５〕
府治理结构，与上级条线型政府治理结构必然存在对接上的结构性障碍。比如，在行政审
批局方面，国家层面、省级层面和多数地级市层面并未设立行政审批局，上下一一对应的
指导关系难以建立。市、县审批局游离于各个行业 “条线”之外，无法接受来自上级的

① 来自对 Ｌ市行政审批局副局长的访谈，编号：２０２１０３０８ － ３。
② 根据作者统计，县市推进了 “一支队伍管执法改革”的地方包括：２０１５ 年四川省彭州市、２０１９ 年河北省邱县、
２０２０年江苏省灌南县、２０２０年南京市高淳区等。
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