Page 88 - 《党政研究》2023年第1期

辑，政府治理结构的调整和优化往往面临较大的改革试错成本。２０１８ 年深化党和国家机
构改革，是推进国家治理现代化的一场深刻变革。在推进八轮机构改革后，自上而下整体
性推进结构性改革的改革边际收益逐步缩小。面向未来，优化政府组织结构应进一步转变
改革逻辑，优化改革推进方式，变自上而下的逻辑为分层推进的改革逻辑。在中央、省
级、地级、县级和乡镇等五个层级政府治理结构优化中，重点从国家治理、政府治理的基
石着手，优化基层政府治理结构，实现基层创新与顶层设计的有机结合。

二、流程综合化逻辑与集成型组织结构的生成、内在特征

如何转变传统自上而下的条条分解与对应逻辑，创新基层治理结构？近年来，一些地
方和基层自主探索和积极试点，遵循流程综合化的逻辑，从审批—监管—执法的流程结构
入手，推进审批权相对集中、行政执法综合化改革，单一的基层治理条线型结构正演变为
集成型政府治理结构，构建起具有高集成度新型组织———集成型组织。
（一）集成型组织结构的演化与生成

１． 前端审批流程综合化
行政审批是行政流程的前端环节。在条条分解逻辑下，政府行政审批权力遵循自上而
下的部门化配置，由部门行使行政审批权。因此，群众办事 “找政府”通常演变为 “找
部门”“找多个部门”，这样的审批权配置模式从结构上增强了基层群众办事的负担，不
方便基层群众办事。在前期地方探索的基础上，２０１５ 年、２０１６ 年，中央有关部门印发相
对集中行政许可权试点方案，推进行政许可权相对集中改革试点。到 ２０１７ 年底，全国地
级市和区县 （含开发区、自贸区等）共成立行政审批局 １８０ 个，平均划转 １５ 个行政职能
部门和 １１９ 项审批事项，实现了 “一枚印章管审批” 。截至 ２０２０ 年底，全国已有 １０６ 个
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地级市成立行政审批局 。与传统部门的条线职能型结构不同，行政审批局突破了职能型
〔 ９〕
结构约束，是横向型、跨部门组织 。
〔 １０〕
２． 末端执法流程综合化
行政执法是行政流程的末端环节。在条条分解逻辑下，政府行政执法权也是遵循自上

而下的部门化配置模式，由执法部门行使行政执法权。由于执法权的部门化、分散化，基
层有限的执法力量被分解为多个执法队伍，执法资源和执法力量出现弱化。“七八个大盖
帽、管不住一顶破草帽”，形象地反映了基层执法力量分散难以应对基层治理需要的现实。
在前期城市管理综合执法改革基础上，中央在全国范围内推进了行政执法综合化改革。
２０１８ 年党和国家机构改革对深化行政执法体制改革进行了部署，组建了市场监管、生态
环境保护、文化市场、交通运输和农业五支综合执法队伍。２０２０ 年，中共中央办公厅、
国务院办公厅印发 《关于深化应急管理综合行政执法改革的意见》，推进应急管理综合行
政执法改革。从全国层面看，我国行政执法在结构上从执法队伍林立转向综合化发展格
局，形成了包括城市管理综合执法在内的七大领域综合行政执法体制 （“ １ ＋ ６”综合行政
执法体制）。在此基础上，有的地方和基层在更大领域、更深层次推进了综合行政执法体
制改革，在一些县级、乡镇街道实现了 “一支队伍管执法”。
３． 事中事后分类监管强化
事中事后监管是行政流程的中间环节。在监管结构上，仍然按照条条分解的逻辑实行
分类监管、分部门监管。但是，相对以往，政府监管结构也正着发生变化：一方面，监管
与审批、执法出现分离。在条条分解的逻辑下，基层政府治理结构主要遵循部门化模式，
在职能部门内部，行政审批、监管与执法呈现一体化融合特征。另一方面，监管从认识和
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