Page 87 - 《党政研究》2023年第1期

政府承接着来自政治系统内部的双重 “委托—代理”关系 。从优化基层政府治理结构着
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手，分析和把握基层政府治理结构变化的新动向、新趋势，有利于为优化政府组织结构提
供新的切入点和突破口。

一、问题的提出：基层政府治理结构优化的逻辑转换

长期以来，我国基层政府治理结构优化主要遵循自上而下的对应逻辑。这是由上级政
府与基层政府之间的领导与被领导关系所决定的。《宪法》第一百零八条规定：“县级以
上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”。《宪法》第一百一
十条规定：“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作”。这表明，基层
政府与上级政府之间存在法定的领导与被领导关系。为便于领导与被领导关系的实施，基
层政府在结构上往往采取与上级政府结构设计对应的 “同构”模式。从历次机构改革实
践看，先完成国务院机构改革，地方按照国务院部门调整方案逐级推进地方和基层政府机
构改革。尽管历次机构改革，部门组合和分解都会有一定的调整，但对基层政府治理结构

而言，基层政府治理结构调整的逻辑是不变的，即遵循自上而下的条条分解与对应逻辑。
该优化逻辑保障了超大规模国家自上而下的条条对应，形成了我国政策有效执行、政令统
一的组织结构基础。但是，改革开放以来八轮机构改革按照该逻辑推进和实施后，此类改
革的边际效应正逐步递减，弊端也逐渐显现。主要体现在三个方面：
第一，基层政府治理形成 “上下一般粗”结构。从上到下，基层政府治理的组织机
构设计与上级高度一致。比如，县级机构设置呈现 “麻雀虽小，五脏俱全”的状态，上级
什么样的部门、县级大体也有对应的部门或机构。县拥有几乎一整套党政机构，以便它们
能有效地与市或省级对口机构打交道 。２０１８ 年党的十九届三中全会通过的 《关于深化
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党和国家机构改革的决定》也指出：一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分
不尽合理；基层机构设置和权力配置有待完善。在结构同构的条件下，基层政府治理职责
与上级出现 “职责同构”。“职责同构”是中国政府间关系总特征的一个理论概括 。在
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“上下一般粗”和 “职责同构”结构下，基层政府作为上级政府的代理人角色与功能有了
保障，但在提供地方性公共产品和服务上缺乏结构性支持。从根本上解决条块矛盾，必须

以打破职责同构为突破口，实现从 “每一级政府都要管所有的事情”向 “只负责特定事
情”转变。
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第二，基层政府治理资源配置和供给逐级递减。在同一层级，政府治理资源配置与政
府治理需求相匹配，是政府治理的基本原理和规律。在多层级治理体制中，越往基层，政
府治理和服务的需求越大，政府治理资源配置 （含机构配置、人员配置等）应该越强。
长期以来，自上而下的条条分解与对应逻辑，扭曲了层级政府资源配置和供给，政府治理
资源配置出现逐级递减。“摇头摆尾式”改革模式 （中央先掉头，地方随后跟上），导致
省级以下管理体制 “头硬、腰粗、脚软” 。这在一定程度上助长了基层政府治理需求与
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治理资源配置 “倒三角”的结构性矛盾 （包含编制资源、执法资源等）。从实践上看，基
层政府治理面临着前所未有的挑战，包括利益主体数量激增且趋于多元、社会管理风险增
大、发展稳定权衡等 。传统的改革逻辑让政府治理难以满足基层实际需要，陷入结构性
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供给与需求不匹配的困境。
第三，整体性政府治理结构优化和创新的试错成本加大。不同于小国国家治理，我国
是一个人口规模 （世界第一）、国土规模 （全球第三）和经济规模 （全球 ＧＤＰ 总量第二、
购买力评价第一）叠加的超大规模国家。在此条件下，遵循自上而下的条条分解与对应逻
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