Page 89 - 《党政研究》2023年第1期

实践上得到强化。在传统的政府治理结构下，部门化行政体制 “重审批、轻监管”“重末
端处罚、轻源头监管”，政府治理的结构重心主要在前端和末端。行政审批局以行政体制
改革作为撬杆，促使政府在弱审批、严监管、重信用、强服务中走向现代治理 。政府
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行政流程 “两头相对集中”改革与放管服改革共同发挥作用，激发和撬动传统监管发生
变革，事中事后监管的现代政府治理理念不断强化，部门事中事后监管能力不断加强，以
强监管为主要特征的现代政府治理结构正在形成。
（二）集成型组织结构的功能与特征
１． 集成型组织结构具有整体性治理功能
在传统条件下，基层政府治理结构是按照职能分工组成的条线型结构。条线型政府治
理结构虽然在对口完成上级任务上具有执行优势，但让基层政府治理结构呈现部门化、碎

片化特征，这些特征与基层人民群众日益增长的公共服务需求、社会日益增长的整体性治
理需求产生着深刻的结构性矛盾。流程综合化改革逻辑，是从行政审批—监管—执法的流
程视角入手，把各职能部门的前端审批职责整合到 １ 个行政审批局，把各职能部门的执法
办案职责整合到 １ 个综合执法局或多个综合执法队伍，强化职能部门剩余的事中事后监管
职能，从而形成 “两头集中、中间突出”的集成型政府治理结构 （见图 １）。审批—监管
—执法的流程综合化逻辑，为基层政府治理结构优化提供了新的逻辑与路径，缓解了条条
分解逻辑与整体性治理服务需求的矛盾，大大提高了基层政府的治理效能和服务效率。

图 １ 从条线型到集成型的基层政府组织结构的演变
２． 集成型组织的内在特征
相比较于传统职能型组织，集成型组织具有许多显著的内在特征：第一，集成型组织
具备治理流程简化特性。职能型组织强调高度的专业化分工，职能型组织形态下政府治理
流程是专业化分工模式下的串联化、分段化流程；集成型组织打破传统职能分工 “串联”
模式，实现了组织流程的高度集成整合，天然地具备流程 “并联”简化特性。第二，集
成型组织具备政府治理功能高度集成和整体实现特性。职能型组织强调专业化分工，导致
组织功能实现的部门化，集成型组织以服务对象为中心整合业务流程，实现了组织功能的
集成与整合。第三，集成型组织在人力资源配置上具有显著的通用特性。职能型组织在人
力资源上强调专业知识和专业技能，集成型组织反而更加强调人力资源配置的通用性，注
重通用知识和通用能力建设，以适应高度集成的治理流程。第四，大数据时代，集成型组
织具备数字治理特性。进入互联网信息化数字化新时代，数字技术为集成型组织的实现提
供了有效的技术保障；随着组织数字化转型的深入推进，数字系统和数字平台本身也是对
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