Page 87 - 《党政研究》2022年第4期

程度的基础维度。强大的国家能力是开展各领域现代化建设的基础与前提。只有建立有效
国家、有为政府并发挥积极作用，才能有效组织与管理国家事务、统合国家范围内的人力
与物力资源，最终实现 “高效且有能”的善治与国家的全面现代化。因此，从这个角度
而言，群团组织扮演着双重角色并推动组织内外现代化改革的过程，其实正是双向发展、
强化与延伸相应国家能力的过程。

一、概念与框架：群团组织与国家能力

（一）概念界定：何为群团组织？
在讨论群团组织在现代化改革中的双重角色前，首先需要厘清群团组织的内涵与范
围。目前，学界对于群团组织的研究已经形成一定共识。一般来说，群团组织被认为是中

国特有的一种社会组织形式，具有四个方面特征：第一，在党和政府的领导下成立、运
行；第二，自愿结合而成的群众团体；第三，代表某一阶层、某一方面的群众利益；第
四，承担着部分社会管理甚至行政职能。 在现实政治生活中，“群团组织”的称谓并非一
〔 ２〕
直沿用至今，它最早出现在 ２０１３ 年颁布的 《关于加强新形势下发展党员和党员管理工作
的意见》中，随后该表述也被党的十九大报告、 《中国共产党章程》等文件采纳。事实
上，人民团体、群众组织、群众团体等称谓都曾在不同时间与语境中用以代指相关组织机
构，且几种表述至今仍在相关文件中交叉使用，尚未形成统一规范。例如，在各群团组织
的章程内容中，共青团、妇联等组织以群团组织自称，工会以群众组织自称，而中华职业
教育社采用群众团体的表述。

总的来说，群团组织是在中国共产党领导下依照一定章程开展活动的群众性团体组
织，是党开展群众工作的组织依托，是党和政府联系人民群众的桥梁纽带。其中，多数群
团组织是由中国共产党亲手创办的。不同于其他政治团体与参政党，群团组织是党的领导
与管理下的组织团体；也不同于一般性社会组织，它承担着一定的政治任务甚至行政职
能，因此也无需按一定流程在民政部门登记备案。甚至，部分群团组织作为协商民主过程
的参与者，是政治协商会议的界别组成部分，参与参政议政全过程。同时，群团组织也不
等同于非政府组织或 “第三部门”，前者与政府部门存在更为密切的常态化联系，因此在
组织自治性、独立性方面存在一定差异。
根据中央机构编制委员会办公室公布的群团组织目录，目前群团组织共有 ２２ 个 ，在
①
中央层面包括全国总工会、共青团中央、全国妇联、全国工商联、中国文联、中国科协
等。根据工作需要，群团组织在地方设有各层级的分支机构，部分组织甚至将基层组织延
伸至乡镇街道一级；专业性较强的群团组织，如中国贸促会等，还会在相关行业内部设立
下级组织。其中，共青团、妇联、工会等组织成立时间较早且长期跟随党的领导，在革命

时期业已扮演重要角色，在组织与动员社会力量、宣传与推广党的路线方针政策方面发挥
积极作用，在群团组织中也具有相对特殊的地位。
（二）框架建构：国家能力理论
一个国家的现代化过程，某种程度上是一个动员全体人力、物力、财力资源的过程，
即一个发展与强化国家能力的过程。国家能力是国家将自己的意志、目标转化为现实的能

① 关于群团组织的数量，学界主流观点认为是 ２２个，与本文一致。同时，有学者指出，青联尽管作为虚体组织挂
靠于共青团组织，但仍然需要计算在内，因此群团组织总数为 ２３个。第二种观点参见康晓强的 《群众团体与人
民团体、社会团体》（《社会主义研究》２０１６年第 １期）。
５ · ·
８