Page 94 - 《党政研究》2022年第3期

续增长。因此，如何完善党政联合发文机制运行成为必须回应的理论与现实问题。
（一）规范机制适用领域：“非必要不发文”
完善党政联合发文机制的首要工作是规范机制所适用的领域。党政联合发文是在中国
特色党政体制中为降低治理成本、提升治理效能而采取的统合性治理机制，因此其所适用
的领域必须是特定的，即不能介入 “属于党委、政府各自职权范围内的工作”，也不能代
行其他部门的责任。从操作性的角度看，或许可以考虑以下两条标准：其一，应当遵循
“非必要不发文”的原则。党政联合发文仅限于中国共产党的领导活动与国家行政事务存
在交叉部分的共同治理事项，纯粹关于党组织和党员管理的事务，以及纯粹行政管理性质

的事务，不宜采用党政联合发文的形式。其二，涉及公民、法人或其他组织重大利益变动
或实体性权利义务创设、改变的事项，应遵循法律保留或国家立法优位原则，不宜采取党
政联合发文予以规定 ，特别是不能为了追求治理效果而简化或绕过程序。在这个基础
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上，同时进一步强化党政联合发文制定主体与执行主体的法治思维与法治能力，切实规范
党政联合发文机制的适用领域。客观上这样也有助于降低行政成本。
（二）明确文件定性标准：引入实质内容审查
党政联合发文的性质难以确定是导致其面临诸多法律隐忧的关键。实践中通常的做法

是根据发文字号对文件加以定性。由于同级党委和政府间是一种领导与被领导的关系，后
者通常以执行主体的身份出现，因此绝大部分党政联合发文采用的都是党委文号。这种定
性标准的弊端在于，党政联合发文通常不被界定为 “政务信息”，相应地也就不作为政府
信息公开和抽象行政行为备案审查的对象。事实上，在实践中还可能出现政府机关有意推
动联合发文、消解联合发文的行政属性，进而达到规避信息公开或审查的目的。 因此，
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可以考虑进一步明确文件定性标准，在发文字号形式审查的基础上，引入实质内容审查。
对于那些既涉及党务公开又涉及政务公开的内容，因其效力范围已然外溢至国家公共系统
中，应当以公开为常例。在此基础上，打通文件定性和备案审查之间的联动机制。对经过
实质审查、应当归入政务信息的党政联合发文，进一步强化备案审查，明确国家权力机

关、公民和其他组织的监督权限、程序以及渠道，切实加强对党政联合发文的监督力度。
（三）明晰效力认定规则：“新法优于旧法”
关于党政联合制发文件效力模糊的问题异常复杂，在实践中也面临着诸多不确定性因
素。一种可能的解决思路是，以 “新法优于旧法”作为效力认定原则。即如果党政联合
发文与之前发文主体单独制定的规范性文件就同一事项的规定存在不一致的情形，参照
“新法优于旧法”的原则，优先适用党政联合发文。这种认定标准有助于避开关于发文主
体的争论。同时，进一步完善文件的审查和废止制度。在党政联合发文正式签发之前设置
对已有文件进行审查的环节，及时对之前出台的可能存在规定不一致的相关文件进行修改

或废止。此外，还应当尽量避免转发类或批转类联合发文，以减少对原有文件效力体系的
冲击。事实上，进行联合发文的重要目的之一就是减少各自制定所带来的混乱与矛盾，实
现最大化的共同治理。 因此，这样的效力认定规则，客观上也契合了党政联合发文的目
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的。

六、结论

植根于党政复合治理结构的党政联合发文，体现出 “党领导国家政权”的治理形态，
融通了政党政治与政府行政，是贯彻 “党的领导”的重要机制形式，其演化过程与探索
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