Page 91 - 《党政研究》2022年第3期

权威和资源进行整合与配置。进一步说，在作为实现党的领导体制机制有机组成部分的定
位上，党政联合发文意味着政党的意志以行政性指令的方式扩展到了国家系统中，并成为
体系运行的规范依据。依托这一机制，执政党可以在一定范围内对公民发布行政性质的命
令，实现政党意志的行政性表达。
有意思的是，党政联合发文还与国家治理中常见的两个现象相契合。其一是 “领导高
度重视” 。文件本质上带有人格化的属性 ，其权威程度主要依赖于文件制发主体自身
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的权威程度。党委和政府联合发布文件，意味着具有更高权威的执政党介入了文件过程。
类似的现象是，政府内部的各部门试图将本部门的文件 “戴帽”为党委文件或政府文件，
从而实现高位推动政策落实。当然，也正因如此，在实践中，还可能出现的一种情形是，
政府为了规避责任和风险而主动地推动联合发文，尤其是在那些风险更高、外部情况更模
糊的领域。其二是运动式治理。党政联合制发的文件能够对国家治理的实践规则和推进阶
段进行总体设计，能够为治理行动的有效展开提供依托。结合历次运动式治理的过程来
看，无不以文件的制发为开端，并在整个过程中贯穿着文件的生产和落实。

三、党政联合发文的演化脉络

党政联合发文的演化脉络嵌套于探索完善党的领导方式、党政关系变迁和国家治理现
代化的历史过程中，是国家治理精细化的典型体现，可以大略地被分为三个阶段。
第一阶段：１９４９ － １９７８ 年的萌芽与草创期
文件向来是中国共产党实现有效管理的重要载体。在 １９４９ 年以前，由于中国共产党
并未在全国范围获得执政地位，党的各项决定不可能通过法定程序进入权力机构并最终成
为法律和政策，因而各种决定是以文件的形式记载并进行传递的。 相应地，在革命根据
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地，存在着以中国共产党的名义直接向人民发布行政性质的决定、决议或通知的情形。在
新中国成立以后，中国共产党面临从新民主主义革命到社会主义建设的转变，党的领导方
式自然应当发生相应变化，由此引发的一个现实问题是：如何处理党同国家公共权力机构

之间的关系？
关于这一问题，在新中国建立的最初几年，党中央的基本判断是，应当界分执政党和
政府的功能界限，二者在其各自的职权范围内发布指令。结合 １９４９ 年 １０ 月中共中央宣传
部、新华总社发布的 《关于凡属政府范围内的事由政府颁布的通知》和 １９５０ 年 ４ 月周恩
来在 《发挥人民民主统一战线积极作用的几个问题》中的表述来看，在这一时期，党中
央有意识地对党和政府的功能进行界分，限定了其作用领域和方式，其外在表现之一即为
执政党和政府以各自名义单独制发文件。但客观地说，植根于新民主主义革命时期运行规

则的惯性，以及新中国成立初期制度化建设不足的现实状况，加之实现功能界分确实面临
较大困难，天然地存在诱发党政功能整合甚至以党代政情形的可能。因此，这一探索在实
践中很快发生了变化。
１９５３ 年，中国共产党在全国范围内开展的反分散主义和地方主义的斗争中，发布了
《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作
领导的决定》（草案）为党政联合发文机制的出现提供了依据和契机。尤其是在党的八大
以后，由于历史原因，中国的政治生活进入了特殊时期，关于政党与国家、政党与政府边
界的探索也受到影响。在这一时期，政党承担了大量本应该由政府承担的职责，党政联合
发文也趋于混乱。但从另一个角度看，作为一种国家治理机制的党政联合发文终究已经草
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