Page 92 - 《党政研究》2022年第3期

创，下一步工作就是如何对机制进行完善了。
第二阶段：１９７９ － ２０１２ 年的发展与完善期
党的十一届三中全会为国家治理体系的系统性变革和结构性演化提供了契机。邓小平
在 １９７８ 年十一届三中全会上强调，党和政府的职能要分开，政府的事由政府做，“凡属政
府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央
和地方党委指示、做决定” 。１９８７ 年 １０ 月，中共十三大报告指出：“党和国家政权机
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关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同。”１９９９ 年 ３ 月，九届人大二次会议

通过宪法修正案，把 “依法治国，建设社会主义法治国家”写入了宪法，标志着中共领
导体制和执政方式实现了历史性转变。２００２ 年，党的十六大报告第一次提出 “改革和完
善党的领导方式和执政方式”的思想。伴随着一系列改革，关于党政关系和中国共产党领
导方式的认识进一步深化，相应地，党政联合发文也得到了发展和完善，并逐渐成为国家
治理的常态化机制，直观地体现在以下三个方面：
其一，党政联合发文获得了法律依据。２０１２ 年 ４ 月印发的 《党政机关公文处理工作
条例》第十七条规定一方面为党政联合发文提供了法律依据，另一方面也限定了党政联合
发文的边界，为规范党政联合发文的运行提供了支持，推进了党政机关公文处理工作的科

学化、制度化和规范化。其二，党政联合发文所涉及的主题，逐渐从微观、具体的事项，
转移到宏观调控事项上。这种变化恰恰契合了执政党应当总揽全局、协调各方的理念。其
三，在这一阶段，党政联合发文出现新的形式，即党政联合转发业务部门的文件。简单地
说就是，业务部门在中央精神的指导下单独或联合制发文件，再经由上级党政部门联合转
发。在这一情形中，机制的效用在于，借助更高层次的文件主体提升已有文件的权威性，
体现出了上下级部门之间的互动协同。
第三阶段：２０１３ 年以后的探索与创新期
２０１２ 年以后，我国步入了中国特色社会主义建设的新时代。无论是从进一步全面深
化改革的现实需求看，还是从人民群众的殷切期待看，进一步完善党的领导体制机制、推

进国家治理精细化的诉求也越发高涨。在这一背景下，党政联合发文的应用变得更为广
泛，直观表现是 ２０１２ 年以后以党政联合的形式制发文件的情形显著增多。在北大法宝数
据库搜索以 “中共中央、国务院”或 “中共中央办公厅、国务院办公厅”名义印发的文
件，２０１２ 年以来共 ２３９ 项，占全部数量的三分之一以上。
在这一阶段，一个标志性事件是 ２０１８ 年党和国家机构改革。经过此次改革党的机构
和政府机构秉持着 “分工不分离”的原则进一步走向结构性融合，在战略上实现了从
“政府机构改革”向 “党和国家机构改革”的理念转变，在职责配置上实现了从 “政府职

责体系”到 “党政职责体系”的演化 。结合 《党政机关公文处理工作条例》第十七条
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的规定看，党政联合发文自然有了更大的 “用武之地”。

四、当前党政联合发文面临的若干挑战

党政联合发文虽然承载着强化党的领导和优化国家治理的功能，在实践中也发挥了重
要作用，但仍然面临着若干重大挑战，具体体现在机制运行的边界和行政成本受到质疑、
关于文件和文件机制的监督有待明确、党政联合制发的文件效力存在模糊等方面。
（一）机制运行的边界和行政成本受到质疑
党政联合发文是发挥政党引领国家治理功能的重要载体。但与此同时，伴随着国家治
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