Page 93 - 《党政研究》2022年第3期

理现代化的推进，逻辑上讲，国家治理主体之间的边界应当逐渐清晰。而这一机制，恰恰
可能引发对执政党和政府关系边界的隐忧。虽然 《党政机关公文处理工作条例》中规定，
“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职
权范围内的工作，不得联合行文”，但在实践中，哪种情况属于 “必要时”、何种情形属
于 “各自职权范围内”，还存在相当程度的模糊。这可能导致党政联合发文在实践中出现
泛滥，从而影响国家治理主体之间的关系协调，进而为治理体系和治理能力现代化带来不
利影响。
与此同时，党政联合发文相较于单一主体发文，需要花费更多的行政成本。现行 《党
政机关公文处理工作条例》规定，任何一项公文的出台都必须经过审核和签发的程序。很
显然，如果是以联合的名义出台文件，那么该文件就必须经过两个甚至更多部门的审核和
签发，无形之中增加了行政成本、降低了行政效率。如果在审核过程中对文件提出了进一

步修改的要求，行政成本自然就更高了。
（二）关于文件和文件机制的监督有待明确
党政联合制发的文件在属性上存在一定的模糊，直观反映在：文件究竟是属于党内法
规还是国家法律，抑或公共政策？这一模糊直接导致监督上的不明确。目前，我国对文件
的审查和监督一般是与文件的制定体制和表现形式相对应的。通常而言，对行政规范性文
件的审查和监督比较完善，包括行政规范性文件制定过程中的自我审查、行政规范性文件
实施后的备案审查等七种机制。 然而，党政联合制发的文件在一定程度上挑战了这些审
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查和监督。例如，２０１６ 年出现的 “郭小兵诉江苏省人民政府政府信息公开一案”中，司
①
法机关就从发文文号和发文主体上排除了 《中华人民共和国政府信息公开条例》的适用，
但却未顾及 《中国共产党党务公开条例 （试行）》并无公民权利救济途径的事实。同时，
在人民代表大会规范性文件备案审查工作实践中，一般也都对党政联合发文持回避态度。
又如，由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发文，应当由全国人大还是中共中央抑或由
国务院进行监督？此外，不仅监督机关不同，其在位次上也存在差异。如果某文件确有错

误之处，能够采用何种机制加以撤销或改变？诸如此类的问题，将深刻地影响机制的运行
绩效，甚至可能对公信力产生巨大挑战，需要在实践中及时加以回应。
（三）党政联合制发文件的效力存在模糊
党政联合制发的文件在效力上同样存在模糊。关于效力等级的划分，实质上是为了解
决法律适用中不同规范发生冲突时优先选择的问题。在我国，对于法规性文件一般 “因其
制定机关，制定程序和依据不同，其效力等级也不一样” 。法的创制机构所处的位阶越
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高，法的效力越大。依照这一原则，我国形成了宪法、法律、行政法规、地方性法规、行
政规章等效力等级规范体系。党内法规也形成了党章、准则、条例、规定、办法、规则、
细则等涵盖中央、部委、地方不同效力位阶的法规体系。但对于党政联合发文的效力等级
问题，在法律规定上仍然有待完善，核心问题在于：如何界定党政联合制定的规范性文件
与各主体单独制定的规范性文件之间的效力差异。

五、完善党政联合发文机制运行的策略

在充分发挥党的全面领导制度优势的战略背景下，立足机制演化的基本脉络，党政联
合发文已然成为国家治理中常态化的治理工具，未来通过这一机制产出的文件数量也将持

① 参见中华人民共和国最高人民法院行政裁定书 （ ２０１８）最高法行申 ７９８号。
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