Page 90 - 《党政研究》2022年第3期

合并设立、归口管理、对外加挂牌子等各类党政深度融合型机构不断增多的事实，如果能
够进一步对党政联合发文的运行机理和演化过程进行动态剖析和系统阐发，可能有助于深
化关于国家治理精细化的理解，也有助于为中国特色党政关系提供经验解释。

二、党政联合发文的运行机理

立足国家治理的场域，党政联合发文承载着核心治理主体 “党”“政”之间的有机协
调，体现出党的领导方式的精细化，同时又涵盖了为实现治理目的而对权威和资源进行有
效调配的过程。在这个意义上，党政联合发文已经成为实现国家治理体系和治理能力现代

化的重要机制。基于其运行机理的系统分析，可能有助于展现当代中国政府与政治的现实
规则，进而探索国家治理理论创新。
（一）体现 “党领导国家政权”的治理形态
当代中国国家治理的主要组织依托是党政结构，体现为党的集中统一领导和党政关系
之间的复合结构。党政关系问题，已经超越了单纯的 “党政分开”或 “党政关系规范
化” 的讨论，转变为党如何实现执政，以及如何更好地实现执政的问题。更进一步说，
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党政治理结构体现为 “政治”与 “行政”的 “双轨一体”———执政党通过对政府体系的

全面融入，将自身的组织机构、行动逻辑、意识形态、价值导向植入政府体系 ，从而
〔 １４〕
使得党政治理结构呈现出一种高度复合性的新逻辑。具体到操作层面，党政联合发文以一
种极具智慧和高明的方式将 “党的领导”嵌入了国家政权运行中，体现出 “党领导国家
政权”的治理形态。
在实践中，无论是职能融合式党和国家机构改革，还是 “归口管理”或 “领导小组”
等机制，均在客观上强化了党政联合发文的现实需求。尤其是伴随着全面深化改革的进
程，作为常态化的治理机制，党政联合发文契合了中国政治生活中 “一条主线、多个系统”
的政治网络结构，成为实现党对国家政权机关全面领导、联结党政组织架构的重要载体。
（二）融通政治系统与行政系统的便利工具

在国家治理实践中，政党与政府具有不同的组织属性，其各自的功能定位和发挥作用
的机制也存在差异。党政联合发文因其自身的特性，成为了政治系统要素与行政系统要素
耦合的重要中观载体，也就顺理成章地成为融通政党政治与政府行政的便利工具。
具体地说，中国共产党的执政地位是通过对政治、经济、社会、文化等领域的领导以
及对国家重大决策的影响体现出来的。理论上讲，党的意志首先经由人大上升为国家意
志，进而转化为法律或政策。但是，这种途径较为繁琐，往往也需要相当长的周期，通常
适用于决定重大事项。而日常国家治理过程存在着大量复杂的公共事务，呼唤着能够满足

便利性和及时性需要的治理机制工具。党政联合发文恰恰是其中较为重要的一种。政党组
织通过与各类行政组织的联合立法，以一种较为灵活和便利的方式贯彻了自身的理念和主
张。通过这一机制所产出的文件，兼具政治属性和政策属性，能够充分发挥政党和政府的
治理主体地位并兼顾二者的不同分工，实现了政治指令与行政指令的融合，并成为组织运
作的重要动力和依据。这也成为了当代中国政府与政治运行中的重要弹性因素。
（三）实现政党意志行政性表达的重要载体
党政联合发文是党政治理结构高效运行的载体之一。从静态上讲，党政联合制发的文
件，兼具党的文件和政府文件双重属性，自然既要体现执政党的意志，又要符合政府行政
的一般规则；在动态意义上，文件是政治秩序的规范来源，因而联合发文意味着对两者的
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