Page 89 - 《党政研究》2022年第3期

一、问题提出和简要的文献回顾

党政联合发文，通俗地说，指为了实现国家治理的需要，在长期实践中形成的由同级
党政机关对需要由两者共同完成或负责的事项联合发布规范性文件 （包括但不限于通知、

决定、意见等多种形式）的做法。目前，党政联合发文的主要法理依据是 ２０１２ 年 ７ 月 １
日正式施行的 《党政机关公文处理工作条例》，其中第十七条明确规定：“同级党政机关、
党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。”然而，该条例仅仅将党政机关联合行文
作为一种公文情境进行了简单描述，对于其定义、权限、事项乃至监督机制等并未作出具

体说明。结合实践经验来看，党政联合发文可以做广义和狭义两种理解：狭义上讲，指的
是同级党委和政府联合制发相关文件；广义上，还可以拓展到同级党委 （或其职能部门）
与同级国家权力机关 （或其职能部门）、群团组织联合制发文件。后文分析将尝试从治理
主体的角度解读政治运行和国家治理的规则，因此取其狭义理解。
目前，学界直接以党政联合发文为对象的研究较少，相关研究主要聚焦于以下三条路
径：第一，基于政治学路径重点关注文件政治和党政治理结构。在中国的政治生活中，文
件承载着指令性意志的表达，其制发过程直观体现为权威生成和资源配置。吴国光首次在
学术探讨的意义上将 “文件”作为观察当代中国政治的视角，认为在中国的政治生活中，

文件扮演着重要的角色，可以被看作是中央政府，尤其是中国共产党自上而下领导的主要
意志表达。 谢岳将文件制度理解为政治沟通的通道，并论证了其基本功能。 景跃进梳理
〔 １〕
〔 ２〕
了文件政治的概念起源及其在中国场景中的适用性。 同时，当文件政治应用到实践场景
〔 ３〕
中，催生出了关于文件治理的理论思考。例如，有学者立足基层治理实践，将文件生产视
为基层秩序的规范来源和权威形式 ，强调通过文件的创制和执行塑造出交叉责任关
〔 ４〕
系 。此外，作为学界经久不衰命题的党政关系研究，也逐渐从早期重点关注基本形态、
〔 ５〕
运行过程、主要障碍、调适方向等，进一步聚焦到国家治理场景中的党政结构研究上，尤
其关注党政权责分工合作体系和党政结构在国家治理中的功效发挥等问题 〔 ６〕〔 ７〕 。

第二，基于行政学路径重点阐发联合发文中的部际协调和合作网络。联合发文的出现
适应了社会分工产生的部门间协作的需要，能够整合若干部门的意见和功能，从而有效解
决跨部门事务。聚焦联合发文透视出的府际合作、部门协同等主题。学者围绕联合发文的
法理依据、现实功能、基本形式、主要内容等展开了细致研究。 同时，还有学者借助政
〔 ８〕
策文本的量化分析展示制发主体间合作与协调状况。 这些研究不约而同地阐发了联合发
〔 ９〕
文这一载体呈现出的部门间合作协调状况，为观察党政联合发文的运行提供了有益视角。
第三，基于法学路径将党政联合发文视为协同党规体系与国法体系的重要渠道。以党
政联合形式制发的文件既属于党内法规和规范性文件的范畴，也属于政府政策文件的范

畴，因而承担着协调党规体系与国法体系的功能。在这个意义上，诸多学者围绕党政联合
发文的属性、特征、限度、理论与实践困惑以及法治化路径等进行了细致探讨。例如，秦
前红、张晓瑜强调，党政联合发文本质属性是中国特色社会主义制度体系中的党的领导制
度。 封丽霞认为党政联合发文以制度化形式实现 “党”“政”结构的深度融通和治理资
〔 １０〕
源的高度整合。 还有学者聚焦党政联合发文的困境和优化路径进行阐释。
〔 １２〕
〔 １１〕
回顾已有研究，在全面深化改革的历史场景中，党政联合发文既是国家治理实践中的
一种特色机制，又是实现党的领导体制机制的有机组成部分。结合进一步完善党的领导体
制机制和优化国家治理的战略需求，尤其是结合 ２０１８ 年党和国家机构改革以后合署办公、
７ · ·
８