Page 122 - 《党政研究》2022年第2期

从构成上看，我国国家治理体系呈现出一种以党政体制为主导，市场、社会、个人等
多主体共同参与的 “中心 －边缘”治理特征 ，国家治理现代化要求不同主体良性互动并
〔 ２〕
协同合作。行政权力源于全社会的共同让渡，最终也应服务于最广大的基层群众。在国家
治理现代化与城乡融合发展的大背景下，无论是县域治理还是市域治理，都被赋予了多重
治理角色与期待，然而政府治理在从传统的 “计划、政治、全能”向现代的 “市场、法
治、效能”等治理价值转型过程中，依然面临与现实治理需求之间的巨大矛盾和张力。从
政治学视角看，政府治理尤其是基层政府治理的实质在于如何充分动员辖区已有资源以实
现公共价值的持续生产，这其中必然蕴含着一个多元行动者网络共同推动的过程，各行动
主体通过网络内的互动、合作和博弈，不断化解社会治理的矛盾和张力，实现 “以民众为
中心”的治理需求。党的十九届四中全会将权责清单制度上升到治国理政的战略维度，以
此推动构建职责明确、依法行政的政府治理体系。 然而，权责清单制度的有效运行并非
〔 ３〕
各级政府的内部事项，治理场域中的权力机关、司法机关、公民、社会组织、市场主体等
其他主体间的博弈与合作也是实现权责清单制度有效实施的不可或缺力量。
首先，政府间关系的核心是利益关系，这种利益关系的冲突性博弈在实践中是难免
的。有效的政府治理要求各部门在各司其职的基础上做到协同合作，这需要各部门正确处
理与其他部门间的交叉职责关系，合理划清权责边界，实现有所为与有所不为。其次，权
责清单作为控制行政权力的制度性安排，从梳理到制定、从审核到发布、从执行到调整，
其均应在同级人大的主导和监督之下进行，离开人大的统筹和参与，制度实施将难保其公
允性。再次，从司法裁决角度而言，将权责清单纳入行政案件处理的基本依据，不仅是彰
显权责清单的适用性和权威性的需要，更能在很大程度上反映权责清单制度的生命力和存
在的价值。最后，虽然改革开放以来各级政府出于政绩压力而采取的短视行为在今天已有
很大改观，但始终未能摆脱 “塔西佗陷阱”的笼罩，民众对政府的不信任在很大程度上
降低了公共政策的社会遵从。但从制度建设初衷看，权责清单制度契合了民众对监督政府
行为、放松社会管制和清晰化办事流程的期待，形成了制度高认同和广适用的合作治理面
向。可见，政府权责清单制度的实施过程内嵌着一个多元行动者网络，各主体在各司其职
与互动博弈中共同推动制度效能的生成与转化。
（三）运行逻辑：效能机制的有效协同
权责清单制度作为政府治理体系的重要成员，其有效运行离不开与其他治理要素的有
序衔接与互动，这些要素是提升权责清单制度社会认同并使其快速发挥治理成效的 “催化
剂”和实现机制。这些机制性安排蕴含着动态性、开源性、警示性和赋能性等特征，是权
责清单制度作用发挥的根源与实现逻辑，能够有效消解制度运行阻力，增强其束权性、服
务性与合法性。
首先，权责清单制度的动态调整机制是确保制度生命力的必要前提。政府权责清单要
根据法律法规的立改废释纂与部门 “三定”调整予以及时更新，主动取消、下放或 “挂
起” 与经济社会发展不相适应的行政权力，从而增强制度效力，更好应对公共事务的庞
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杂性与不确定性。其次，权责清单制度的 “开源”机制是实现高质量政务服务的创新举
措。它鼓励清单栏目根据公众办事需求进行调整和完善，在原有 “事项名称” “行使主
体”“权责依据”“运行流程”“监督方式”等核心模块之外新增更多便民信息。如河南
在全省县级政府权责清单中设置了 “办事地点”“跑动次数”与 “办理结果样本”等群众
亟需了解的办事信息，而湖北省更是新增了 “地图坐标”与 “交通线路”等更为周到的
服务指引。最后，权责清单制度的警示机制是营造风清气正政治生态的重要安排。它要求
权责清单在建设和调整过程中，要根据当地权力腐败大数据分析对各部门权责事项设置相
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