Page 121 - 《党政研究》2022年第2期

为监督政府提供依据，同时还能深化 “放管服”改革，降低制度性交易成本，营造优良
营商环境，实现 “以人民为中心”的高质量治理。可见，权责清单制度契合了构建法治
政府、责任政府和服务型政府的现实需要，但如何实现清单落地，将制度文本转化为现实
的治理效能，是权责清单制度价值变现的关键一环。与此同时，作为一种行政自制规则，
外部压力固然有助于加快制度实施进程，但制度功能的释放更多是需要在行政部门的主动
清权、减权、限权等过程中实现，因而实践中不可避免地会面临来自主客观层面的双重执
行困境。本文从政府权责清单制度的文本内涵出发，探讨制度执行中存在的条件不足及动
力优化问题，以回答如何真正实现权责清单制度从文本到实效的转化。

二、政府权责清单制度的文本要义

党的十八届三中全会将政府权责清单制度作为推进国家治理体系与治理能力现代化的
重要举措，凸显了权责清单制度在国家治理领域的显著优势。深刻理解政府权责清单制度
文本所蕴含的理论与实践内涵，把握制度设计的初衷及其功能要义，是各级政府推行权责
清单制度的首要议题。
（一）价值特征：治理理念的系统性重塑
党的十八大以来，我国在顶层设计层面逐步推进和完善政府权责清单制度，将行政履
职的原则和标准有效嵌入政府施政全过程。从制度运行实际看，权责清单制度至少涵盖三
方面的治理价值：一是控权价值，主要借助权责清单制度对行政职权的公开、对行政程序
的限制和对行政自由裁量权的压缩等作用加以实现，进而防止权力任性，避免职权腐败和
乱作为；二是服务价值，主要通过对行政责任的细化、对政务服务承诺的强化和对民众办
事规程的具体化加以实现，避免为官不为和相互扯皮；三是合作价值，指通过划定政府活
动边界，确定政府在市场和社会领域的行为限度，在 “法无授权不可为”的治理前提下
强化 “法无禁止即可为”的权利范围，进而发掘政府与市场及政府与社会之间的合作空
间。党的十九大提出以人民为中心的发展思想，提出要把人民对美好生活的向往作为奋斗
目标，这为我国地方政府开展治理活动提供了原则、方向和标准。政府权责清单制度的深
入推进和有效执行，必将加速包括政府监管、公共服务、行政审批、社会治理、营商环境
等在内的各领域改革，使 “以民众为中心”的工作思路真正体现于公共治理全过程，进
而重塑政府治理理念。
一个建构良好的权责清单既是对政府权责内容的系统梳理，也是公众了解政府特别是
了解政务服务流程的权威指南。政府作为公共服务的提供者和社会秩序的维护者，只有切
实反映基层呼声，有效解决民众最关心最直接的利益问题，才能得到广大民众的信任和拥
护。权责清单制度着眼于社会生产生活需要，其内容设计和机制安排无不彰显 “以民众为
中心”的治理思想，并集中体现在两个方面。一方面，从市场主体角度看，权责清单制度
通过精简审批事项、完善服务流程，能够进一步深化 “放管服”改革，降低制度性交易
成本，优化区域营商环境。而以清单形式将市场监管部门的职责权限予以公开和固定，又
能增强市场执法过程的确定性和透明化，提升市场主体政策预期，激发市场创新活力。另
一方面，从社会公众角度看，广大群众借助权责清单能够快速锁定社保、医疗、养老、住
房等民生事项，明确办事预期，掌握办事主动权。通过具象化政府职权运作流程，明确事
项办理的条件和要求，权责清单制度为居民办事提供可靠操作指南，增强政务服务的精细
化水平。同时，对于权力行使责任及其监督方式的明确规定，还能增强社会制约政府之能
力，倒逼政府主动提升公共服务效能。
（二）行动本质：多元主体的合作性博弈
１ · ·
１ ９