Page 116 - 《党政研究》2022年第2期

部门或地方行政法规、应急技术标准以及社区自有的规章制度和规则；这里的运行机制是
原则性的，一般包括：统一指挥 （社区应急指挥中心 ／指挥部）、分级响应 （社区内外分
级）、社区为本 （全国或地方指属地为主）、社区居民动员。需要说明的是，社区应急管
理体系的宏观层面一般对应国家或地方政府而言的；中观层面一般指社区整体而言的；微
观层面一般是对应社区内部各个部分、各个家庭或居民而言的。
２． 政社互动的常设应急管理机构。图 ２ 左边上面为社区应急管理机构。主要包括：
直接主管的政府层面，即乡镇党政机构及其领导、街道办事处党政机构及其领导对社区应
急事务和应急管理直接指导和领导；社区应急 （安全）管理委员会 （应急指挥中心 ／应急
办公室）是核心枢纽机构，为社区内部议事性机构，其中的应急办负责日常管理工作
（一般由业主委员会办公室和物业管理公司相应部门来承担）；业主委员会 （村民小组委
员会）为实体机构，支撑应急管理委员会工作；社区物业管理公司也是日常安全、应急管
理的实体办事机构，一般受控于业主委员会和应急 （安全）管理委员会；业主代表、自
救队伍有固定成员，也有临时应变加入的成员，一般由业主委员会和应急 （安全）管理
委员会选配指挥；社区内部各类组织和企业等，实际上也是业主的一员 （集合性业主），
他们参与应急一般也由应急 （安全）管理委员会固定或临时选配、组织和指挥。
３． 临时应急运行机制及能力主体。包括：（ １）社区临时应急指挥部。指挥部一般设
应急综合办公室、副总指挥Ⅰ和Ⅱ。副总指挥Ⅰ具有直接指挥应急现场救援的职能，下面
包括环境动态监测、应急救援、秩序警戒维护、社区设防或人员疏散、医疗救护、专家咨
询等工作小组；副总指挥Ⅱ为辅助性应急指挥职能，下面包括心理干预、通信和信息舆
情、交通运输、后勤保障、物资供应援助、善后救济和恢复、灾后评价等工作小组。（ ２）
具体应急运行机制。除了上述原则性运行机制，具体运行机制一般包括预测预警机制、应
急信息报告程序、应急决策协调机制、应急公众沟通机制、应急响应级别确定机制、应急
处置程序、应急社会动员机制、应急资源征用机制和责任追究机制等内容。（ ３）社区外
部专家咨询和专业团队的具体对象。一般包括两大类：涉及专门应急的，如消防、救援、
医护、警卫等类型；涉及日常社区建设或兼有应急技能的，如社会工作者与志愿者、信息
技术、传媒、规划、文体等类型。有的日常参与社区事务，有的为应急时参与进来。应急
参与时一般分解到各个应急小组，具有参与性、指导性、协助性作用。
（二）以积极社区营造强化韧性社区应急能力
１． 社区营造的内涵及其应急功能意蕴。从中国知网 （ ＣＮＫＩ）中英文 “主题”检索
看，最早 １９０５ 年有英文文献谈到跨语言课程的学习型社区建设时提到 “社区营造”
（ Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ Ｒｅｖｉｔａｌｉｚａｔｉｏｎ）的问题 ；１９５５ 年，联合国发布 《通过社区发展促进社会进
〔 ２４〕
步》的报告，将 “社区发展”作为一种理念引入各国实践行动；但社区营造实践源于 ２０
世纪 ６０ 年代日本的 “造町运动”。 社区营造由此成为比社区参与、社区服务、社区规划
〔 ２５〕
乃至社区发展更具包容性的概念，从而作为各国人们营建物质和精神 “生命共同体”的
行动理念得以流行 ，对韧性社区建设具有极强的促进作用。根据相关文献的解释 ，
〔 ２７〕
〔 ２６〕
我们认为，社区营造是指生活或工作在同一地理范围内的成员，持续以集体行动来处理其
共同面对的社区议题和问题，以创造共同的生活福祉，并使居民之间、居民与社区环境之
间建立紧密的良性互动，从而实现社区及其成员自我组织、自我治理和自我进步的社会过
程。归纳起来，即是共同地域、共同意识、共同行动、共同治理、共同福祉、共同进步的
生命共同体 （七个 “共同”）。其具体过程就是：整合 “人、文、地、景、产”五类社区
发展要素，营造社区共同意识、社区交往能力、社区组织能力、社区责任感等。
〔 ２８〕
对于社区应急管理和应急服务而言，社区营造是一个外延很大的概念，不仅仅指涉应
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