Page 126 - 《党政研究》2022年第2期

大的制度实施阻力。二是我国地方政府长期存在全面干预和有效治理之间的巨大张力，但
在新经济格局尚未构建且社会自主性仍然不高的前提下，管制主义在当前社会治理领域依
然具有较强生命力，社会秩序的维护、公共产品的供给在很大程度上依然离不开行政的干
预。这一治理悖论为 “全能政府”提供了庇护，为制度性腐败埋下了注脚。
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（二）文本内容的规范拓展
政府权责清单制度立足权责清单 “如何制定”及 “怎样适用”等基本命题，对制度
建设和运行规则作出规定，主要包括制度的规范化、民主化和法治化建设。现实中，权责
清单建设标准化的缺失，损害了制度的统一性和权威性，致使制度实施效力明显不足。
其一，不规范的内容设计使制度文本缺乏实用性。实地调查发现，有的地方尽管对各
部门权责事项进行了梳理，但并未出台与之配套的流程图，政府权力运行依然处于 “黑
箱”之中；有的地方虽然列出了职权运行流程图，但不够具体，信息不对称依旧存在，徒
增群众办事成本。此外，语言不规范、适用对象不明、责任后果不清等问题也一定程度上
影响公众的办事体验和清单本身的实用价值。其二，不充分的过程民主使制度推行难获广
泛认同。历史经验表明，制度供给过程能否得到广大民众的支持，直接关乎施政成败。调
研发现，一些地方在对各部门上报职权进行合法性和必要性审查时，相关专家多从本地公
权力系统内部抽调，或聘用退休干部，鲜有将理论界专家学者或社会公众也纳入其中。行
政机关参与清单审核有其实践上的必要性，但缺少理论界学者和普通公众的参与，不仅可
能有损制度建设的科学性，还会使制度的公正性遭到质疑，即便所公布的权责清单于法有
据，也难获社会认同和普遍遵从。其三，偏低的法治化水平使制度实施缺乏约束刚性。现
实中，一些地方在完成清单建设后几乎都以 “通知”形式发布，缺乏立法程序或以规范
性法律文件的 “加持”，制度约束力难免不足。在内容安排上，权责依据除 “法律”“法
规”“规章”等法律性文件外，还包括非法律性的 “政府公文”“红头文件”等，且不论
行政发文的法律效力，这种 “既当运动员，又当裁判员”的施政理念不仅不利于赢得社
会认同，还会进一步拉低权责清单的权威性。
（三）执行机构的协同并进
相机执行是当前地方政府政策执行的显著特征。 在权责清单制度实施中，各部门出
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于利益契合情况或执行压力考量，会做出不同执行策略选择，在制度执行中出现消极应对
或各自为政等现象，造成府际协同羸弱，制度实施合力减小，进而使制度效能难以持久释
放。 一方面，横向协同乏力，对制度束权效力形成了一定程度的消解。厘清部门职责边
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界、处理好部门间职责交叉问题是权责清单制度实施的目标之一，但由于部门间横向沟通
不够，致使出台的权责清单制度依然未能有效厘清部门间的行动边界。根据笔者在湖北保
康等县的实地调查，政府权责清单在编制过程中，各职能部门与清单编制领导小组之间通
过 “报审—修订—再报审—再修订”的工作机制，使二者保持了经常性的联系，并最终
促成权责清单的出台。而部门之间却呈单兵作战态势，很少就相近职能的交叉权责问题进
行沟通。对于应由多个部门联合行使的行政职权，有的部门出于自身利益考量，避重就
轻，将权大责轻或有利可图的权力事项予以保留，而将权小责重或无利可图的权力事项清
理出去，从而不仅使得多头执法得不到有效遏制，还容易造成难以管理的事务相互推诿和
无人问津的现象。
另一方面，纵向协同不足，徒添职权下放不足与承接乏力的双重矛盾。由于缺乏制度
化的国家与社会间的关系机制，政府与市场、政府与社会间的行为边界还未充分厘清，行
政机关依然将大部分社会管理权限把持在自己手中。特别是经济领域的管理权限，由于存
在一定的寻租空间，相关部门往往不愿下放，或是放一半留一半，拉长了审批链，使群众
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