Page 95 - 《党政研究》2021年第5期

义道路的过程中，作为第二代中央领导集体核心的邓小平保持高度的制度自觉与制度清
醒，“一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的” 。正
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因为如此，改革开放以来历代中央领导集体格外注重民主法治建设，不断改革完善党和国
家领导制度及各方面制度，制度建设持续走向深入，制度领导力得以显著提升。
（四）制度能力
制度能力是指领导主体运用制度规范达致行动目标的能力，构成了制度领导力的核心
内容。制度能力虽以制度规范的运用为表现形式，但却集中反映了领导主体的主观能动
性。显见，制度不可能做到自我实现和变迁，“面对难以预测的历史和难以把握的机遇，
起关键作用的，仍然是人的素质与信念” 。因而通过制度设计与制定、制度执行、制度
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改革以最大限度发挥制度功效，实现国家和社会长远目标和阶段性目标，成为制度能力的
主要体现。
制度设计与制定能力。通常情况下，开始是人创造制度，后来是制度创造人。人创造
制度即领导主体熟稔制度设计各环节的规程，能够根据国家性质、发展阶段、文化传统、
社会矛盾等，审时度势地提出制度议题并经过必要的合法程序将其转化为相关制度的创
设，制定出适合国家和民族发展的制度体系，使制度意图转化为制度现实。一定意义上，
制度设计与制定能力是制度能力的最重要体现，突出反映了领导主体的能动性与创造性，
尤其是思想的前瞻性与决断力。一般而言，注重发挥制度能力的领导主体通过制度构建引
领和规范治理，推动经济社会可持续发展，实现国家长治久安。然而，强调个体能力的领
导主体则着眼于权力行使和政策的强力推行，关注权力和政策带来的短期收益和效果。可
见，制度能力具化为制度运行，具有强劲的内生惯性，个体能力则仰赖于领导主体的存在
与意志，易出现人存政举、人亡政息现象。在此意义上，“邓小平的伟大之处，在于他是
中国高层认识到制度重要性的第一人” 。“改革开放以来，我们党开始以全新的角度思
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考国家治理体系问题，强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长
期性” 。从社会主义制度建立到开创中国特色社会主义制度，中国共产党表现出超强的
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顶层制度设计与制定能力。
制度执行能力。理论上，制度执行原本是制度运行的应有环节，制度设计与制定的目
的在于执行并发挥制度功能。在实践中，制度设计与制定、制度执行之间却存在某种程度
的张力。换句话说，制度在设计和制定后存在不能被执行的可能性。因此，制度设计与制
定仅是制度运行的第一步，制度执行才是关键，“制度的生命力在于执行” 。不能执行
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或无法执行的制度，即意味着制度的名存实亡，也就失去了治理价值。一般来说，为确保
制度执行，需要建立和完善制度执行机制，如监督机制、反馈机制、评估机制等，即制度
背后的制度，“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、
搞变通、打折扣的现象” 。与此相适应，领导主体需具备相应的执行能力：一方面，坚
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定执行意志，推动制度贯彻落实，严禁有令不行、有禁不止，杜绝选择性制度执行等；另
一方面，不断积累和丰富制度执行的知识、经验和智慧，在制度设计与制定的初衷与解决
实际问题之间能够取得某种程度的平衡，提升执行的科学性、灵活性、创造性。中国共产
党组织体系严密、实行民主集中制， “共产党组织体系本身就是一个结构精细的科层组
织” ，具有十分明显的制度执行功能，再加上党员的组织纪律性等因素使得中国共产党
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具有突出的制度执行能力。
制度改革能力。随着经济社会发展，不可避免会出现制度短缺、制度陈旧状况，原有
的制度功能逐渐弱化，甚至产生制度空置、空转、失灵等情况，“这些制度空置、空转、
失灵情况，直接影响到国家治理现代化的进程，已经成为国家制度体系和治理体系的短

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