Page 116 - 《党政研究》2021年第5期

制度执行是行政执行系统、国家治理体系共同发挥的功能。在强有力的行政执行系统
建设中，要突出制度执行力建设目标，提高行政执行系统遵守和执行制度的能力。一方
面，应提高行政执行系统的专业性，提升制度执行力。在发达国家行政体系中，行政决策
系统与执行系统相对分离，行政执行系统具有较强的系统性。我国行政体制中，行政决
策、行政监督、行政决策咨询与信息的系统性相对较强，政府之下的行政决策系统与行政
执行系统融为一体、没有形成适当分离，行政执行的系统性不强。建议适当剥离政府行政
执行系统承担的决策职能，打造一批专业化行政执行机构。对于重大的国家执行任务，可
以建立特殊执行机构予以推进。以特殊机构执行和完成重大任务，是中美等国突破核心技
术的历史经验 。另一方面，强化专业化的人才要素资源供给，提高行政执行系统的执
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行力。目前，在配套保障上往往把专业性的行政执行机构与一般行政部门同等对待、混同
管理，一定程度上弱化了行政执行系统的专业性。建议选择一批专业化的行政执行机构，
大力推进聘任制公务员改革，实施专业技术类公务员、行政执法类公务员改革试点，提高
行政执行机构人员的社会化、专业化水平。重点结合和依托事业机构改革，出台行政执行
系统建设方案 。
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（四）评价标准的区别与联系
国家治理体系、行政执行系统在评价标准上具有差异与区别。国家治理的评价更加强
调结果导向、效能导向。行政执行的评价在结果导向基础上体现更多的过程控制。行政执
行的过程控制属性主要是由行政权的自由裁量特性所决定的。在国家治理权力体系与结构
中，行政权具有相对的自由裁量特性，需要特定的控制机制予以控制，从而防止自由裁量
权的滥用。
结果导向与效能导向是国家治理体系、行政执行系统共同的评价标准。建设强有力的
行政执行系统，有利于进一步提升国家治理体系的效能。行政执行系统建设中，精简繁杂
冗余的执行程序，在保留必要的行政控制机制基础上，应进一步强化结果导向、效能导
向。一方面，作为单一制国家，上下贯通、执行顺畅是我国行政执行系统建设的重要特
点。应完善行政执行责任制，重点明晰行政执行系统中各级行政执行机构的执行责任 （包
含专有执行责任、共同执行责任），进一步发挥我国行政执行系统 “条条对应”确保行政
决策一贯到底的优势。另一方面，在行政执行的监督问责中，实现精细化、科学化，区分
不同层级行政执行机构的执行责任，调动各级行政执行机构的积极性和主动性。推进行政
执行资源向承担任务较多的基层和领域倾斜，包括编制资源、人力资源、财力资源等，改
变基层行政执行资源配置倒挂现象。
（五）开放参与的区别与联系
国家治理体系、行政执行系统在面向社会开放参与上具有一定的差异与区别。相对于
行政执行系统，国家治理体系面向社会的开放性程度较高，发挥着超越单纯制度执行功能
的制度吸纳功能。尤其是，在社会治理方面，社会参与因素对治理体系建设具有重要的影
响。党的十九届四中全会 《决定》指出：“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和
创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、
科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”这
表明，社会有效协同和参与成为影响我国社会治理的一个重要因素。相比而言，社会治理
中的参与因素对于行政执行系统建设影响相对较小。政府行政执行系统建设主要是政府行
政体制的自身完善与发展，是一个由行政体系内部至社会外部的发展过程，强调从行政决
策到行政执行由内而外的发展过程，对社会协同参与的依赖程度较低。
政治系统处于一个环境之中，本身受到这种环境的影响。 近年来，随着公众参与需
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