Page 112 - 《党政研究》2021年第5期

能交叉重叠等。 张璋分析了政策执行中的 “一刀切”现象，认为其本质是上级为了纠正
〔 ２〕
下级执行偏离而采取的一种策略。 贺东航等总结了公共政策执行的中国经验，即通过层
〔 ３〕
级性治理和多属性治理，采用协调、信任、合作等相关手段来解决政策在央地之间、部门
之间的贯彻与落实的问题。 在政府执行力研究方面，代表性的研究有：谢庆奎等区分了
〔 ４〕
政府执行与政府执行力，分析了执行力塑造问题。 胡象明等认为，地方政府执行力弱化
〔 ５〕
的原因主要在于制度的缺陷，从新制度经济学的视角，应加强非正式制度建设。 莫勇波
〔 ６〕
认为，政府执行力运行的前提条件包括良好的执行者心态、优秀的政府执行主体、充足的
执行资源等。
〔 ７〕
自 ２０１３ 年党的十八届三中全会提出推进国家治理现代化建设目标后，理论界集中展
开了对制度执行的研究。陈满雄认为，制度执行力可以从制度设定力、标准设定力、时间
规划力、岗位明确力、过程控制力、结果评估等层次划分。 莫勇波等认为，制度执行力
〔 ８〕
就是指制度本身所具有被执行落实的强制力、执行效力，以及相关组织在执行相关制度时
的执行力量和执行效力；制度执行力的构建，需要从完善制度、执行元制度、执行主体、
执行行动、执行要件等方面着手。 麻宝斌等认为，制度执行力既可以看作政府执行力的
〔 ９〕
一个方面，也可以看作政府执行力的外部决定因素。 宋世明将国家制度体系的制度功能
〔 １０〕
区分为制度吸纳力、制度整合力和制度执行力三种类型。 从执行理论研究的发展脉络
〔 １１〕
看，伴随着国家治理现代化建设实践和理论研究的深入推进，制度执行研究正成为理论研
究的重要发展趋势。
综上所述，国内理论界对执行的研究取得了较为丰富的研究成果，但主要针对政策执
行、政府执行、制度执行存在的问题与对策展开，尚未专门对行政执行展开系统本体的研
究和分析。２０１９ 年，党的十九届四中全会首次明确提出健全强有力的行政执行系统以来，
截至目前，理论界尚无对行政执行系统的专门研究成果。什么是行政执行系统？行政执行
系统与国家治理体系有着怎样的联系和区别？科学界定行政执行系统的内涵，尤其是分析
行政执行系统与国家治理体系的关系，有利于更好地为健全强有力的行政执行系统、推进
国家治理现代化提供理论指导与参考。

二、行政执行系统的含义、基本特征与结构

十九届四中全会 《决定》指出：完善国家行政体制；以推进国家机构职能优化协同
高效为着力点，优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制。从系统论角度看，
国家行政体制是一个由行政决策、行政执行、行政监督等多种功能要素和环节组成的有机
系统。与行政决策系统、行政监督系统一样，行政执行系统是国家行政体制的重要子系
统。
（一）行政执行系统的含义与特征
从系统论角度看，国家治理体系是一个相互联系、相互依赖的大系统。行政执行系统
是国家治理体系和政府行政系统中把决策部署转换为现实、承担和发挥行政执行、政策执
行功能元素的集，是国家治理体系和行政系统的子系统。在我国政府行政体系中，各级政
府是行政决策者，政府所属的部门与机构是行政决策的执行者，是行政执行系统的主要元
素和主要构成。从政治系统分析角度看，行政执行系统建立于科层结构基础之中，党委和
政府决策为行政执行系统提供执行输入；政府具体行政行为和行动是行政执行系统的输
出。
相比较于行政系统其他子系统 （行政决策系统、行政监督系统），行政执行系统具有
一定的独特性，呈现如下特征：第一，社会服务性。行政执行系统直接面向和服务社会公

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