Page 114 - 《党政研究》2021年第5期

（二）行政执行系统推进制度执行的主要功能
在我国治理体制中，各级政府行政执行系统承担着我国国家治理活动主要的执行与落
实任务，是生成行政执行力、推进制度执行的关键部位、主要部位。在国家治理体系中，
行政执行系统的主要功能是：一方面，行政执行系统推进制度执行，履行着把党和国家决
策部署转化为政府行动、行政行为的重要职责与功能。如果行政执行系统执行不够有效，
再好的决策部署也会落空、走样，出现制度 “空转”现象，制度体系和治理体系的威信、
政府公信力也将受到影响。另一方面，行政执行系统推进制度执行，履行着把治理优势转
化为治理效能的重要职责与功能。国家治理能力被还原为治理的资源要素经过特定机制的
合成和转化所产生的国家治理效能 。如果国家治理体系中行政执行系统不够有力，再
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好的制度体系和治理体系也难以发挥出预期的治理效能，规章制度必然陷入 “写在纸上、
挂在墙上、说在嘴上”的困局，制度的优越性也将受到影响，国家治理能力也将受到限
制。加强行政执行系统建设，是系统推进制度优势进一步转化为治理效能、提升国家治理
能力的必然选择。

四、行政执行系统与国家治理体系的关系分析和主要启示

当前，理论上之所以缺乏专门行政执行系统研究，一个重要原因是存在不少对行政执
行系统与国家治理体系关系的认知误区，主要表现为：在行政国家理论影响下，混淆行政
执行系统与国家治理体系；在政治与行政二分理论影响下，对行政执行系统建设与国家治
理体系进行过度切分等。对两者关系如果不加以科学分析，将影响、迟滞行政执行系统和
国家治理体系建设进程。作为制度执行的重要载体，行政执行系统与国家治理体系相互联
系、相互区别，两者的区别和联系主要体现在以下方面：
（一）主体、客体的区别与联系
国家治理体系、行政执行系统在主体、客体范围上具有差异与区别。从主体角度看，
党、政府、人大、检察院、法院、监察委员会、人民团体等构成国家治理体系的治理主
体。其中，党是国家治理体系的领导核心。这些治理主体都有自身的执行系统，并产生相
应的制度执行力。政府行政执行系统是国家制度执行系统的重要组成部分之一。从客体角
度看，经济事务、政治事务、文化事务、社会事务、生态文明事务和党的建设事务是国家
治理活动的客体与对象。而行政执行系统的主体仅仅是行政机构。国家治理体系是党和国
家意志的制度性集成和表达，行政执行系统是党和国家意志的制度性执行。从这个意义上
看，作为国家治理体系的重要子系统，行政执行系统直接面对公众、市场主体，客体主要
是社会性公共事务，不包括政治事务、党建事务等政治性事务。特定的执行客体决定了行
政执行系统应该具有相对的专业性、系统性。按照决策、执行分开的原则，以提高独立性
和专业性为路径，完善行政执行系统 。
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从主体和客体范围看，国家治理体系、行政执行系统两者还具有共同的交集。首先，
各级政府行政机构既是国家治理体系的主体之一，也是行政执行系统的主体。这种主体上
的从属关系决定了行政执行系统与国家治理体系之间具有相互促进的关系。在国家治理体
系建设中，既要健全党的领导制度体系、全面提高党的领导力，也要优化政府行政执行系
统、提高政府行政执行力。其次，经济事务、社会事务等公共性事务既是行政执行系统的
客体与对象，也是国家治理体系运行的重要客体与对象之一。随着城镇化、工业化、信息
化、全球化的加速推进，社会性公共事务复杂程度日益提升。行政执行系统、国家治理体
系都应强化整体智治特征，提高整体性和智能性，有效应对社会性公共事务的复杂性。

（二）着力点、侧重点的区别与联系
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