Page 113 - 《党政研究》2021年第5期

众，是政府公共服务和公共产品的提供者和落实者。第二，市场规制性。行政执行系统承
担市场监管职能，直接开展规制和管理市场活动，是有效市场、有为政府和有机社会结合
的实现者。第三，较强的专业性。行政执行系统往往具体到特定的专业领域，需要专业化
的要素保障和支持。第四，较强的创造性和灵活性。行政执行系统要遵照法定的行政程序
开展执行活动，但也要根据经济社会环境的变化，结合本地区、本部门的实际情况，创造
性地开展执行活动，防止 “一刀切”，确保行政执行低成本、高效率地实现决策目标。
（二）行政执行系统的基本结构
从系统的横向结构看，我国行政执行系统主要包括政府组成部门、直属机构、直属事
业单位等机构类型。以国务院为例，行政执行系统主要有：政府组成部门 （国务院组成部
门 ２６ 个，不含办公厅）；政府组成部门的下属执行机构 （部委下属司局）；政府直属执行
机构 （国务院 １０ 个直属机构、２ 个办事机构，不含挂牌机构）；政府直属具有行政职能的
事业单位 （国务院 ９ 个直属事业单位，不含挂牌机构）；部委管理的国家局 （国务院部委
管理国家局 １６ 个，不含挂牌机构）等。
从系统纵向结构看，我国行政执行系统是具有同构特征自上而下的五级立体化系统，
包括中央行政执行系统、省级行政执行系统、地级市行政执行系统、县级行政执行系统、
乡镇行政执行系统。上级行政执行部门与下级执行部门具有指导与被指导的关系。
从系统变量结构看，行政执行系统由行政执行机构、行政执行行为、行政执行制度、
行政执行形象、行政执行文化等变量系统构成。强有力的行政执行系统，不仅要建设强有
力的行政执行机构、高效的行政执行行为等 “硬件”系统，也要积极构建科学的行政执
行制度、浓厚的行政执行文化、积极的行政执行形象等 “软件”系统。
从系统的过程结构看，行政执行系统由行政执行计划、行政执行指挥、行政执行协
调、行政执行沟通、行政执行监控、行政执行反馈与总结等过程结构组成。行政执行是一
个从计划到反馈总结的生命周期，强有力的行政执行系统需要构建科学高效的计划、指
挥、协调、沟通、监控、反馈总结机制与之相适应。

三、行政执行系统的功能：制度执行的重要载体

（一）制度执行：国家治理现代化建设实践的重要任务
党的十九届四中全会 《决定》指出，把 “十三个坚持和完善”作为推进国家治理体
系和治理能力现代化的重要任务。从治理的领域和对象看，国家治理覆盖方方面面。纵观
各方面的任务和措施，制度及其执行构成的制度逻辑始终是治理现代化建设围绕的主线、
主题。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。 制度之治
〔 １２〕
是推进国家治理体系和治理能力现代化的核心要义。 根据制度体系的完备性、制度执行
〔 １３〕
力的发展程度，治理形态按照从低级到高级可以划分为四种情形：低效或无效治理、非规
范式治理、制度 “空转”式治理、高效能治理 （见表 １）。推进国家治理现代化是国家治理
体系和治理能力的现代化，既要坚持和完善制度和治理体系，实现制度和治理体系的科学和

完备；也要强化制度执行，提高制度执行力和治理能力，不断把制度优势转化为治理效能。
表 １ 治理体系和治理能力建设的四种形态
制度完备性

制 度 执 行 力 强 弱
高 高效能治理 非规范式治理
低 制度 “空转”式治理 低效或无效治理

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